11. Schulen
11.1
Hessisches Schulgesetz
11.1.1
Beseitigung eines Regelungsdefizits
Mit der Verabschiedung des Hessischen Schulgesetzes vom 17. Juni 1992 (SchulG, GVBl. I S. 233) hat der Landtag für einen weiteren bedeutsamen Bereich der Landesverwaltung spezifische Datenschutzvorschriften erlassen und damit ein vom Hessischen Datenschutzbeauftragten wiederholt kritisiertes verfassungswidriges Regelungsdefizit behoben (19. Tätigkeitsbericht, Ziff. 6.3.1; 20. Tätigkeitsbericht, Ziff. 16.5). Bis auf einige Bestimmungen, die allerdings nicht den Datenschutz berühren, tritt das Gesetz am 1. August 1993 in Kraft.
Zu dem Entwurf der Fraktionen der SPD und der GRÜNEN vom 4. November 1991 (Drucks. 13/858), der dem Gesetz zugrunde liegt, habe ich im Rahmen der vom kulturpolitischen Ausschuß des Landtags durchgeführten Anhörung am 18. März 1992 ausführlich Stellung genommen (vgl. Ausschußvorlage KPA 13/10, stenografische Niederschrift der 15. - öffentlichen - Sitzung des Kulturpolitischen Ausschusses vom 18. März 1992, Teil II). Der Gesetzgeber hat die meisten der von mir vorgeschlagenen Änderungen und Ergänzungen berücksichtigt (vgl. Änderungsantrag der SPD und der GRÜNEN, Drucks. 13/1995).
Das SchulG beseitigt die Zersplitterung des hessischen Schulrechts, indem es insbesondere die Regelungsbereiche des bisherigen Schulverwaltungsgesetzes (SchulverwaltungsG), des Schulpflichtgesetzes (SchulpflichtG), des Gesetzes über Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit, des Gesetzes über die Mitbestimmung der Erziehungsberechtigten und den Landeselternbeirat, des Gesetzes über Schulen in freier Trägerschaft und des Gesetzes über die Gymnasiale Oberstufe zusammenfaßt. Deshalb war es nur konsequent, auch die notwendigen Datenschutzregelungen in das Gesetz aufzunehmen.
Ein daraus resultierender positiver Effekt sei hier nur am Rande erwähnt: Künftig werden sich die Schulen bei Verstößen gegen das Datenschutzrecht weniger überzeugend damit entschuldigen können, sie hätten die einschlägigen Vorschriften wegen der Unübersichtlichkeit der für den Schulbereich geltenden gesetzlichen Bestimmungen nicht gekannt - ein bislang relativ häufig zu hörendes Argument. Auf einige besonders wichtige Vorschriften wird im Folgenden näher eingegangen.
11.1.2
Schulärzte und Schulpsychologischer Dienst
Für die Datenverarbeitung der Schulärzte, Schulzahnärzte und des schulpsychologischen Dienstes sieht das SchulG erstmals eine ausreichende Rechtsgrundlage vor. Das SchulverwaltungsG und das SchulpflichtG enthalten lediglich eine allgemeine Duldungs- und Auskunftspflicht der Schüler und Erziehungsberechtigten. Daß dies angesichts der Sensibilität der Daten, die diese Stellen verarbeiten, nicht der vom Bundesverfassungsgericht geforderten gesetzlichen Verarbeitungsbefugnis entspricht, war denn auch unstreitig.
Schulärztliche Untersuchungen erfolgen beispielsweise bei der Einschulung und mindestens zwei weitere Male im Laufe der Schulzeit, außerdem in besonderen Fällen, etwa bei auftretenden Hör- und Sprachstörungen eines Schülers oder vor der Überweisung in eine Sonderschule. Schulzahnärztliche Untersuchungen werden jährlich durchgeführt. Von dem bei den staatlichen Schulämtern, den unteren Schulaufsichtsbehörden, eingerichteten schulpsychologischen Dienst, müssen sich Schüler z.B. vor einer Entscheidung über die Zurückstellung von der Teilnahme am Unterricht der Grundschule oder die Überweisung in eine Sonderschule untersuchen lassen.
Das SchulG enthält strikte Vorgaben für derartige Untersuchungen. So dürfen Kinder, Jugendliche und auch volljährige Schüler bei schulärztlichen und schulpsychologischen Pflichtuntersuchungen in der Regel über Angelegenheiten, die ihre oder die Persönlichkeitssphäre der Eltern und Angehörigen betreffen, nicht befragt werden. Der Gesetzentwurf wollte solche Fragen sogar ausnahmslos verbieten, was manche notwendige Untersuchung verhindert oder zumindest unangemessen erschwert hätte. Denn es gibt durchaus Fälle, in denen es sinnvoller ist, die Schüler statt die Erziehungsberechtigten zu befragen. Das gilt z.B. bei Kindesmißhandlungen oder sexuellem Mißbrauch in der Familie. Nach Rücksprache mit verschiedenen Schulärzten und Schulpsychologen hatte ich deshalb in der Anhörung erfolgreich für das Regel-Ausnahme-Verhältnis plädiert.
Es wird außerdem sichergestellt, daß die Schulen und Aufsichtsbehörden nur die Untersuchungsdaten erhalten, die sie für ihre schulverwaltungsfachlichen und pädagogischen Entscheidungen benötigen. Im Gesetzgebungsverfahren bestand Einvernehmen, daß die Mitteilung des Untersuchungsergebnisses genügt. Deshalb schreibt das Gesetz vor, daß der schulärztliche und schulpsychologische Dienst der Schule nur das Ergebnis der Pflichtuntersuchungen übermitteln dürfen.
Schulpsychologen werden aber nicht nur im Rahmen von Pflichtuntersuchungen tätig, sondern auch auf Wunsch von Erziehungsberechtigten und Schülern oder auf Anraten von Lehrern. Diese freiwilligen Untersuchungen sind zu behandeln wie Konsultationen frei praktizierender Psychologen. Das Gesetz schreibt hier die vom Hessischen Kultusministerium erlassenen Richtlinien für die Tätigkeit der Schulpsychologen in der Abteilung Schulpsychologischer Dienst des Staatlichen Schulamtes vom 10. Januar 1983 (ABl. S. 92) fest, daß Informationen über diese Untersuchungen und Beratungen nur mit schriftlicher Einwilligung der Betroffenen weitergegeben werden dürfen.
11.1.3
Wissenschaftliche Forschung im Schulbereich
Daß wohlverstandener Datenschutz sich nicht darin erschöpft, die Erhebung und Übermittlung personenbezogener Daten möglichst zu verhindern, dürfte bereits an den Bemerkungen zum schulpsychologischen Dienst deutlich geworden sein. Zu den Aufgaben des Datenschutzbeauftragten zählt genauso die Berücksichtigung berechtigter Informationsinteressen. Aus diesem Grunde hatte ich mich für eine Änderung der zu restriktiven Wissenschaftsklausel des Entwurfs eingesetzt. Sie erlaubte die Datenverarbeitung für Forschungszwecke nur, wenn die Eltern und Schüler eingewilligt hatten. Dabei blieb zum einen unbeachtet, daß auch personenbezogene Lehrerdaten mitunter für Forschungszwecke benötigt werden. Für die Verarbeitung der Lehrerdaten wären bei der im Entwurf vorgesehenen Regelung allein die Bestimmungen des Hessischen Datenschutzgesetzes und dort insbesondere die Übermittlungsvorschrift des § 33 maßgeblich gewesen. Diese waren allerdings großzügiger als der Schulgesetzentwurf. Nach dem HDSG können nämlich die datenverarbeitenden Stellen (Schulen und Schulaufsichtsbehörden) auch ohne Einwilligung der Betroffenen deren personenbezogene Daten für Forschungszwecke übermitteln, wenn entweder durch die Weitergabe keine schutzwürdigen Interessen der Betroffenen beeinträchtigt werden oder das öffentliche Interesse an der Durchführung des Forschungsvorhabens die schutzwürdigen Belange des Betroffenen erheblich überwiegt und der Zweck der Forschung nicht auf andere Weise erreicht werden kann.
Es gab und gibt keinen plausiblen Grund, Schüler- und Elterndaten anders zu behandeln. Die Einwilligung der Schüler und Erziehungsberechtigten in die Verarbeitung ihrer Daten aus Schülerakten ist insbesondere dann rein technisch kaum oder nur schwer einzuholen, wenn die betroffenen Schüler die Schule bereits verlassen haben.
Konkretisiert wurden die bereits aufgrund des Hessischen Datenschutzgesetzes (HDSG) bestehenden Informationspflichten der Forscher. Die Schüler, Erziehungsberechtigten oder Lehrer sind darauf hinzuweisen, daß sie die Einwilligung ohne Rechtsnachteile verweigern können, und sie sind über das Ziel und den wesentlichen Inhalt des Forschungsprojekts, die Art der Beteiligung an der Untersuchung sowie über die Verarbeitung der erhobenen Daten aufzuklären. Gerade in diesem Punkt gab es in der Vergangenheit immer wieder Anlaß zu Beanstandungen mit zum Teil erheblichen negativen Auswirkungen auf das Forschungsvorhaben. Werden die Informationspflichten verletzt, sind die Datenerhebung und -speicherung rechtswidrig. Das hat zur Folge, daß die Daten gelöscht werden müssen. Zwar lassen sich die Konsequenzen insofern etwas mildern, als unter Löschen auch das Anonymisieren der Datensätze zu verstehen ist; ein Informationsverlust, der unter ungünstigen Umständen sogar das Forschungsziel gefährden kann, ist jedoch unvermeidlich. Nach der gesetzlichen Klarstellung sollten solche Fehler in Zukunft jedoch leichter vermeidbar sein.
11.1.4
Informationsrechte der Schüler und Eltern
Die Bürger müssen wissen können, "wer was, wann und bei welcher Gelegenheit über sie weiß", postuliert das Bundesverfassungsgericht im Volkszählungurteil von 1983 (BVerfGE 65,1,43). Das ist fraglos nur möglich, wenn sie von der Behörde Auskunft hinsichtlich der über sie gespeicherten Daten oder - noch besser - Einsichtnahme in die einschlägigen Akten verlangen können. Geht es um eine konkrete Verwaltungsentscheidung, also beispielsweise um eine Versetzungsentscheidung, gewährt § 29 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HVwVfG) ein Akteneinsichtsrecht der Betroffenen. Es ist jedoch keinesfalls selten, daß Schüler und Eltern auch außerhalb eines Verwaltungsverfahrens Unterlagen, die Daten über sie enthalten, einsehen wollen.
Dem HDSG ließe sich zwar für diese Fälle ebenfalls ein Akteneinsichtsrecht entnehmen ( § 18 Abs. 4), die Vorschrift ist allerdings nicht eindeutig formuliert, so daß streitig ist, ob die Behörde nicht eine Wahlmöglichkeit zwischen der Gewährung der Akteneinsicht und der Erteilung einer Auskunft hat. Das SchulG trifft hier eine klare Regelung: Eltern und Schüler haben das Recht, Akten der Schule, Schulaufsichtsbehörden und des schulärztlichen Dienstes, in denen Daten über sie gespeichert sind, einzusehen. Dieses Recht können auch jugendliche Schüler ausüben.
Das Gesetz bedeutet für die Schulen nichts Neues, denn der Erlaß des Hessischen Kultusministeriums über Einsichtnahme in Schüler- und Prüfungsakten der Schulen vom 26. Februar 1979 (ABl. S. 131), erneut in Kraft gesetzt am 25. August 1979 (ABl. S. 815), gewährt den Erziehungsberechtigten und Schülern der Jahrgangsstufen zehn bis dreizehn schon seit Jahren die Möglichkeit zur Akteneinsicht. Neu ist freilich die Ausdehnung des Einsichtsrechts auf die Unterlagen der Schulaufsichtsbehörden und des schulärztlichen Dienstes. Neu ist außerdem, und das ist das Bedeutsame an der Vorschrift, die fast vorbehaltlose gesetzliche Anerkennung eines Akteneinsichtsrechts. Lediglich wenn die Daten der Betroffenen mit Angaben Dritter derart verbunden sind, daß die Trennung nicht oder nur mit unverhältnismäßig großem Aufwand möglich ist, ist die Einsichtnahme unzulässig. In diesem Fall ist die Behörde zur Auskunft verpflichtet.
11.1.5
Ordnungsmaßnahmen
Das SchulG sieht eine ganze Reihe von Ordnungsmaßnahmen vor (§ 82). Die mildeste Maßnahme ist der Ausschluß vom Unterricht für den Rest des Schultages, die härteste die Verweisung von der besuchten Schule. Dazwischen gibt es mehrere abgestufte Sanktionmöglichkeiten, wie beispielsweise die Androhung der Zuweisung in eine Parallelklasse oder die Androhung der Überweisung in eine andere Schule. Die notwendige Dokumentation dieser Maßnahmen in der Schülerakte ist ein schwerwiegender Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, der nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts besondere grundrechtssichernde verfahrenstechnische Vorkehrungen erfordert. Deshalb hat der Gesetzgeber auf meine Anregung hin eine Tilgungsvorschrift in das Gesetz aufgenommen. Eintragungen und Vorgänge über Ordnungsmaßnahmen müssen spätenstens am Ende des zweiten Schuljahres nach der Eintragung gelöscht werden, wenn nicht während dieser Zeit eine erneute Maßnahme getroffen wurde. Es bleibt nur zu hoffen, daß diese Vorschrift von den Schulen genauer eingehalten wird als eine in der Verordnung über das Verfahren bei Ordnungsmaßnahmen vom 20. Januar 1983 (ABl. S. 89) bereits existierende ähnliche Regelung.
11.1.6
Automatisierte Datenverarbeitung
Besonders detaillierte Vorgaben enthält das SchulG für die automatisierte Verarbeitung personenbezogener Schüler-, Eltern- und Lehrerdaten. Medizinische und psychologische Befunde, die im Rahmen der Schulgesundheitspflege und des schulpsychologischen Dienstes erstellt werden, dürfen nicht automatisiert verarbeitet werden. Um möglichen Mißverständnissen vorzubeugen: Damit ist natürlich nicht verboten, mit einem Personalcomputer die Befunde zu schreiben. Sie dürfen nur nicht dauerhaft auf maschinenlesbaren Datenträgern gespeichert bleiben und ausgewertet werden.
Der Gesetzgeber hat hier eine Regelung aufgegriffen, wie sie in § 34 Abs. 6 HDSG für die Personaldatenverarbeitung bereits existiert. Hier wie dort sind die Beweggründe gleich: Die Daten bedürfen in jedem Einzelfall vor ihrer Verwendung einer kritischen Wertung, die ohne genaue Kenntnis sämtlicher Begleitumstände ihrer Entstehung und des sonstigen Kontextes nicht möglich ist. Die automatisierte Speicherung und Auswertung der Daten könnte nur nach pauschalen Merkmalen erfolgen und müßte die Besonderheiten des Einzelfalles außer acht lassen.
Aus Datensicherheitsgründen dürfen nach dem Willen des Gesetzgebers im schulpsychologischen Dienst eingesetzte Datenverarbeitungsgeräte nicht mit Datenverarbeitungsgeräten vernetzt werden, die für andere Aufgaben benutzt werden. Datensicherheitserwägungen haben außerdem zu der Regelung geführt, daß personenbezogene Daten von Schülern, Eltern und Lehrern in der Regel nur in der Schule verarbeitet werden dürfen. Diese Vorschrift gilt übrigens auch für die Datenverarbeitung in Akten. Die automatisierte Verarbeitung darf außerdem nur auf schuleigenen DV-Geräten erfolgen. Nur in begründeten Ausnahmefällen kann der Schulleiter Lehrern gestatten, Schülerdaten außerhalb der Schule zu verarbeiten. Diese Bestimmungen sind auch eine Reaktion auf meinen 18. Tätigkeitsbericht (Ziff. 9.1.2), in dem geschildert wird, welche Probleme entstehen können, wenn ein Schulleiter Personalnebenakten der Lehrer mit nach Hause nimmt.
11.1.7
Rechtsverordnung zum Datenschutz in der Schule
Das SchulG schafft die Grundlagen für eine verfassungskonforme Verarbeitung personenbezogener Daten im Schulbereich. Es bedarf allerdings noch der Konkretisierung durch eine Rechtsverordnung, die zeitgleich mit dem Parlamentsgesetz in Kraft treten muß. Das Hessische Kultusministerium hat mir bereits einen Entwurf für eine Rechtsverordnung zur Stellungnahme vorgelegt.