19. Landwirtschaft (InVeKoS)
Schon in früheren Tätigkeitsberichten (vgl. z.B. 21. Tätigkeitsbericht, Ziff. 13.2) habe ich darauf hingewiesen, dass EG-Vorschriften auf dem Gebiet der Landwirtschaft immer wieder schwierige datenschutzrechtliche Probleme verursachen. Dies ist auch der Fall bei einem neuen, durch zwei EG-Verordnungen eingeführten "Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem - InVeKoS", das dazu führen soll, eine missbräuchliche Verwendung von EG-Fördermitteln festzustellen und zu verhindern. Vom angestrebten Ziel her gesehen, ist dieses Projekt ohne jeden Zweifel zu begrüßen.
19.1
Probleme bei der Umsetzung der EG-Verordnungen zu InVeKoS
Probleme gibt es jedoch bei der Umsetzung der EG-Vorschriften, insbesondere bei einzelnen ihrer Bestimmungen.
Nach einem Hinweis des Bundesbeauftragten für den Datenschutz an die Landesbeauftragten für den Datenschutz über das Projekt InVeKoS und die unzureichenden Datenschutzvorschriften für seine Umsetzung hat der rheinland-pfälzische Datenschutzbeauftragte als erster die Öffentlichkeit in einer kritischen Stellungnahme auf die Gefahr des InVeKoS-Projekts hingewiesen. Er schreibt u.a.: "Von der Öffentlichkeit unbemerkt ist es der EG-Bürokratie gelungen, die Mitgliedstaaten auf die Errichtung einer Datenbank zu verpflichten, die - zusammen mit den vorgesehenen Überwachungsmaßnahmen - bislang beispiellos ist. ... Ziel ... ist, dass jedes Mitgliedsland eine Datenbank nach einheitlichen Kriterien errichtet, in der alle Landwirte erfasst werden, die an bestimmten Förderungsmaßnahmen teilnehmen. Bestandteil dieser Datenbank ist insbesondere eine lückenlose Erfassung der Flächen der betroffenen Landwirte und der Flächennutzungsart; weiterhin ist beabsichtigt, Daten zur wirtschaftlichen Situation der Betriebe zu erfassen; alle förderungsrelevanten Informationen sind automatisiert zu speichern. Die Grundstücke sollen nach einheitlichen Kriterien so bezeichnet werden, dass eine Kontrolle der angegebenen Nutzungsarten durch einen Vergleich mit Satellitenaufnahmen möglich wird. Die Überwachung mit Hilfe der Satellitentechnik ist ein wesentlicher, integraler Bestandteil des Konzepts. ... Nur Staaten, die zu den für 1993 festgelegten Terminen die Datenbank realisiert haben, erhalten Mittel für die genannten landwirtschaftlichen Fördermaßnahmen. ...
Da im Bereich der EWG wohl kaum ein Landwirt, sei er nebenberuflich oder sei er hauptberuflich tätig, ohne Beteiligung an irgendeiner Förderungsmaßnahme existieren kann (und sei es nur die Inanspruchnahme der Milchquotenregelung), ist die Erfassung fast aller Landwirte in der landwirtschaftlichen Betriebsdatenbank unausweichlich. ... Das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem ist also nichts anderes als eine lückenlose Erfassung der Landwirte zum Zweck der Kontrolle im Bereich landwirtschaftlicher Förderungsmaßnahmen." ("Das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem der EG (InVeKoS) - kommt der 'Gläserne Landwirt'?" in: Datenschutz und Datensicherung 2/93 S. 72).
Mehrere Landwirte haben sich im Frühjahr 1993 mit Beschwerden an mich gewandt. Sie sind der Ansicht, dass der Umfang der geforderten Angaben weit über das Maß des Erforderlichen hinausgehe. Ich habe mich sofort der Angelegenheit angenommen und festgestellt, dass in Hessen die Verwirklichung des InVeKoS-Projekts zu den gleichen Problemen führt wie im Nachbarland Rheinland-Pfalz. Die hessische Landwirtschaftsverwaltung bis hin zum Ministerium haben mich bei meinen Ermittlungen unterstützt. Sie ergaben folgendes:
Die Agrarförderung "Flächen" 1993 Hessen ist ein Teil des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen - InVeKoS. Maßgeblich sind die Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 (ABl. EG L 355/1 vom 5. Dezember 1992) und die Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. EG Nr. 93/36 vom 31. Dezember 1992). Art. 6 Abs. 1 der Verordnung vom 27. November 1992 bestimmt, dass ein Betriebsinhaber Beihilferegelungen nur in Anspruch nehmen kann, wenn er für jedes Jahr einen "Beihilfeantrag Flächen" abgibt; dieser Beihilfeantrag muss nach Art. 4 der Verordnung vom 23. Dezember 1992 "alle erforderlichen Informationen enthalten, insbesondere die Identifizierung des Betriebsinhabers" und "die zweckdienlichen Angaben zur Identifizierung aller landwirtschaftlich genutzten Parzellen des Betriebs, ihre Fläche, Lage und Nutzung, ggf. mit Hinweis darauf, ob es sich um eine bewässerte Parzelle handelt, sowie die jeweilige Beihilferegelung".
Aus den beiden EG-Verordnungen geht eindeutig hervor, dass hier eine Datenerhebung auf Vorrat betrieben wird, da - wie auch im Falle der vorliegenden Beschwerden - dem Beihilfeantrag Daten beigefügt werden müssen, die für dessen Bearbeitung konkret irrelevant sind. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Volkszählungsurteil vom 15. Dezember 1983 (BVerfGE 65,1) ausdrücklich die Sammlung personenbezogener Daten "auf Vorrat zu unbestimmten oder noch nicht bestimmbaren Zwecken" als unzulässig bezeichnet (vgl. BVerfG a.a.O. S. 46). Objektiv gesehen, bestehen also die Beschwerden der Landwirte zu Recht, da für den Beihilfeantrag mehr Daten erhoben werden als zu seiner Bearbeitung erforderlich sind.
Darüber hinaus bestehen erhebliche Zweifel, ob die genannten EG-Verordnungen den grundsätzlichen Forderungen des Volkszählungsurteils entsprechen: Nach diesem sind Beschränkungen des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung nur zulässig auf "einer (verfassungsmäßigen) gesetzlichen Grundlage, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergeben und die damit dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspricht. ... Bei seinen Regelungen hat der Gesetzgeber ferner den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten". Die EG-Verordnungen erfüllen keine der genannten Voraussetzungen: Sie sind weder normenklar, da die entsprechenden Beschränkungen nur sehr allgemein formuliert sind, noch sind sie verhältnismäßig, da hier mehr Daten gefordert werden als zur Aufgabenerfüllung erforderlich.
Darüber hinaus weist der rheinland-pfälzische Datenschutzbeauftragte darauf hin: "In diesem Zusammenhang ist erneut zu bedauern, dass EG-Rechtsetzungsakte häufig an nationalen Institutionen vorbei wirksam werden. So ist eine grundsätzliche datenschutzrechtliche Erörterung der genannten Aspekte vor Erlass der hier maßgeblichen EG-Verordnung nicht erfolgt. Die Landesbeauftragten für den Datenschutz sind sämtlich vor vollendete Tatsachen gestellt worden. ... Die Schaffung des "Gläsernen Landwirts" als Objekt der Agrarbürokratie ist unter datenschutzrechtlichen Gesichtspunkten nicht akzeptabel" (a.a.O. S. 227).
Auf meine Anregung hin wurde die im vergangenen Jahr gebildete "Ad hoc-Arbeitsgruppe Umweltschutz und Datenschutz" (vgl. 21. Tätigkeitsbericht, Ziff. 12.1) um den Aufgabenbereich "Landwirtschaft" erweitert und in einen festen Arbeitskreis der Datenschutzbeauftragten-Konferenz umgewandelt. Dieser hat sich in mehreren Sitzungen mit dem Projekt InVeKoS befasst und einen Vorschlag für eine Entschließung der Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder erarbeitet. Die Konferenz der Datenschutzbeauftragten hat in ihrer 46. Sitzung in Berlin am 26./27. Oktober 1993 die entsprechende Entschließung verabschiedet. Sie ist in den Materialien zu diesem Tätigkeitsbericht (Ziff. 23.8) im Wortlaut wiedergegeben.
Sollte diese Entschließung nicht zu wesentlichen Veränderungen bei der Verwirklichung des InVeKoS-Projekts im Sinne der Forderungen der Datenschutzbeauftragten führen, so hat sich inzwischen durch das sog. "Maastricht-Urteil" des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Oktober 1993 (Az.: 2 BvR 2134/92 ; 2 BvR 2159/92) die Aussicht auf eine verfassungsgerichtliche Kontrolle der EG-Verordnungen erheblich gebessert: "Das Bundesverfassungsgericht prüft, ob Rechtsakte der europäischen Einrichtungen und Organe sich in den Grenzen der ihnen eingeräumten Hoheitsrechte halten oder aus ihnen aus brechen" (Leitsätze zum Urteil des 2. Senats vom 12. Oktober 1993, Ziff. 5, letzter Satz).
Hinsichtlich der mir vorliegenden Beschwerden der Landwirte war das Ergebnis meiner Bemühungen unbefriedigend: Das Hessische Landwirtschaftsministerium hatte mich darauf hingewiesen, daß - nach Erfahrungen aus den Bundesländern Bayern und Baden-Württemberg - mit Kürzungen der Beihilfen zu rechnen sei, wenn die hessischen Landwirte in entsprechenden Anträgen für EG-Beihilfen nur "reduzierte" Angaben machen würden - also nur die Angaben, die tatsächlich für den gegenwärtigen Antragszweck benötigt würden. Nach Ansicht der EG-Behörden seien solche Anträge "unvollkommen" ausgefüllt und zögen eine Verminderung oder gänzliche Ablehnung der Beihilfen nach sich. Ich konnte daher - trotz der oben dargestellten Rechtsprobleme - den Beschwerdeführern nicht raten, die Angabe der entsprechenden personenbezogenen Daten zu verweigern.
Nach dem Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts besteht allerdings eine gewisse Hoffnung darauf, daß die Antragspraxis im Rahmen von InVeKoS in Zukunft so wird geändert werden können, daß sie dem deutschen Verfassungs- und Datenschutzrecht entspricht.