13. Umwelt
13.1
Prüfungen bei Umweltämtern
Datenschutz dient im Umweltbereich nicht selten als Vorwand, unbequeme Auskünfte nicht zu erteilen. Dies führt dazu, daß in der Öffentlichkeit manchmal der falsche Eindruck entsteht, der Datenschutz stehe einem wirksamen Umweltschutz im Wege. Um mir ein Bild von der Datenschutzsituation im Umweltbereich zu verschaffen, insbesondere um die bereits eingesetzten EDV-Verfahren, die Maßnahmen der Datensicherung und evtl. Datenschutzprobleme in der Umweltverwaltung kennenzulernen, habe ich bei einer Anzahl von Umweltämtern der Städte und Landkreise Prüfbesuche gemacht.
Um optimal wirksam sein zu können, müßte ein Umweltamt alle die Ämter zusammenfassen, die sich mit Umweltschutz beschäftigen; dies betrifft hauptsächlich die Gebiete des Immissionsschutzes (insbesondere Lärmbekämpfung), der Gewässerreinhaltung (insbesondere Abwasserbeseitigung) und der Abfallwirtschaft (also der Müllentsorgung und der Altlastenbeseitigung); daneben Teilgebiete aus anderen Ämtern, beispielsweise Bauaufsicht, Untere Naturschutzbehörde, Gesundheitsamt. Vorbildlich ist insoweit die Organisation der Umweltämter in mehreren hessischen Großstädten, beispielsweise in der Landeshauptstadt Wiesbaden und in Frankfurt am Main: In beiden Städten sind die Hauptgebiete des Umweltschutzes nämlich unter dem Dach des Umweltamts zusammengefaßt. In Wiesbaden geschieht dies in Form einer "Umweltordnungsbehörde". Daneben kommen in der Abteilung "Umweltplanung" auch die übrigen umweltrelevanten Aufgabengebiete zum Zuge.
In Frankfurt am Main bestehen die drei Bereiche "Verwaltung", "Umweltvorsorge" und "Umweltüberwachung" In beiden Organigrammen fällt auf, daß die (staatliche) Untere Wasserbehörde und die (kommunale) Abwasserüberwachung in einer Abteilung unter einem gemeinsamen Abteilungsleiter vereinigt sind. Das ist deshalb möglich, weil nach § 93 Abs. 4 HWG die Aufgaben der Unteren Wasserbehörde dem Magistrat als Weisungsaufgabe übertragen sind, d. h. der Magistrat ist Untere Wasserbehörde.
Anders ist dies jedoch bei den Landkreisen: Hier gehört die Untere Wasserbehörde zur unteren Staatlichen Verwaltungsbehörde "Der Landrat", während die kommunale Abwasserüberwachung Teil der selbständigen Behörde "Der Kreisausschuß" ist. Nur in der Person des Landrats haben beide eine gemeinsame Spitze.
Es liegt auf der Hand, daß die Verschiedenheit der Organisationsformen nicht dazu beiträgt, daß Aufgaben des Umweltschutzes effektiv bewältigt werden: Eine Datenübermittlung beispielsweise ist nur dann unproblematisch, wenn - in bestimmten Bereichen - von einer Zweckgleichheit der Aufgaben ausgegangen werden kann - so, wie sie ähnlich in § 105 HWG (s. u.) bestimmt ist.
Die Grundlage eines effektiven Umweltschutzes bilden rasche, präzise und ausführliche Informationen von einer Umweltdienststelle zur anderen. Um diese zu ermöglichen, haben einige Landesgesetze die strengeren Zweckbindungsvorschriften, die das Hessische Datenschutzgesetz zum Schutz des einzelnen enthält, zum Nutzen der Allgemeinheit im Sinne des Umweltschutzes erweitert, wie z. B. § 105 des Hessischen Wassergesetzes vom 22. Januar 1990 - HWG - (GVBl. I, S. 114) und § 26 des Hessischen Abfallwirtschafts- und Altlastengesetzes vom 26. Februar 1991 - HAbfAG - (GVBl. I, S. 106).
So bestimmt z. B. § 105 HWG, daß die zu einem in Satz 3 genannten Zwecke (Durchführung der Wasseraufsicht, von Genehmigungs-, Anzeige- oder Zulassungsverfahren, Durchführung der Gewässerüberwachung ...) verarbeiteten personenbezogenen Daten zu jedem anderen in Satz 3 genannten Zwecke weiterverarbeitet werden dürfen; ähnlich ist die Regelung in § 26 HAbfAG. Durch diese Gleichsetzung mehrerer Umweltzwecke wird gewährleistet, daß die in einem Amt vorhandenen Umweltdaten nicht von einem anderen Amt für Umweltzwecke neu erhoben werden müssen. Dadurch wird nicht nur erheblicher zusätzlicher Aufwand an Personal- und Sachkosten vermieden, sondern vor allem eine zeitliche Verzögerung notwendiger Umweltmaßnahmen.
Ein Fall, zu dem ich mehrere Eingaben von Stadt- und Kreisverwaltungen erhalten hatte, zeigt besonders anschaulich die Schwierigkeiten, die einer raschen und effizienten Umweltverwaltung im Wege stehen können. Es ging dabei um die Frage der datenschutzrechtlichen Zulässigkeit einer Datenübermittlung zwischen der Unteren Wasserbehörde und der Kommunalen Abwasserüberwachung:
Nach § 105 Abs. 1 Ziff. 1 HWG i. V. m. § 94 Abs. 1 HWG ist die Untere Wasserbehörde berechtigt, zum Zwecke der Durchführung der Wasseraufsicht "die notwendigen personenbezogenen Daten zu erheben und in sonstiger Weise zu verarbeiten", z. B. also auch weiter zu übermitteln. Die "Verordnung über das Einleiten oder Einbringen von Abwasser mit gefährlichen Stoffen in öffentlichen Abwasseranlagen (Indirekteinleiterverordnung - VGS) vom 9. Dezember 1992 (GVBl. I, S. 675) bestimmt in § 1, daß im Gegensatz zu der allgemeinen Erlaubnispflicht für das Einleiten gefährlicher Stoffe in öffentliche Abwasseranlagen bestimmte Arten von Einleitungen ausgenommen sind; dazu gehört gemäß § 1 Abs. 1 Ziff. 3c "mineralölhaltiges Abwasser" unter bestimmten Voraussetzungen. Eine solche Einleitung ist gemäß § 2 Abs. 1 Indirekteinleiterverordnung der Unteren Wasserbehörde schriftlich anzuzeigen. In der Praxis gilt diese Anzeigepflicht vor allem für Tankstellen und Kfz-Werkstätten.
Parallel dazu hat die Kommunale Abwasserüberwachung die Aufgabe, die von der betreffenden Stadt bzw. dem Landkreis betriebene Abwasser-Aufbereitungsanlage (Kläranlage) gemäß § 4 Abs. 1 der "Verordnung über die Eigenkontrolle von Abwasseranlagen (Abwassereigenkontrollverordnung - EKVO)" vom 22. Februar 1993 (GVBl. I, S. 69) dahingehend zu überwachen, ob mineralölhaltige Abwässer in diese eingeleitet werden. Es lag deshalb nahe zu überlegen, ob nicht die bei der Unteren Wasserbehörde vorliegenden Anzeige-Daten bezüglich der Einleitung mineralölhaltiger Abwässer an die Kommunale Abwasserüberwachung übermittelt werden könnten.
Da die Kommunale Abwasserüberwachung jedoch nicht zu den in § 105 Abs. 1 HWG aufgeführten Behörden gehört, ist hier eine Anwendung dieser bereichsspezifischen Vorschrift nicht möglich. Nach den Vorschriften des Hessischen Datenschutzgesetzes muß einer Prüfung der Zulässigkeit der Datenübermittlung nach § 14 die Prüfung vorausgehen, ob der Grundsatz der Zweckbindung (§ 13 Abs. 1 HDSG) eingehalten oder aber eine seiner Ausnahmen (§ 13 Abs. 2 i. V. m. § 12 Abs. 2 HDSG) gegeben ist.
Bei näherer Betrachtung kann kein Zweifel daran bestehen, daß es sich sowohl bei der Unteren Wasserbehörde als auch bei der Kommunalen Abwasserüberwachung um die Aufgabe der "Überwachung von Abwasser mit mineralölhaltigen Inhaltsstoffen, das in öffentliche Abwasser eingeleitet wird", handelt. Das bedeutet: Auch bei einer Verschiedenheit der Aufgaben der Unteren Wasserbehörde und der Kommunalen Abwasserüberwachung im übrigen besteht eine Deckungsgleichheit bei dem hier betrachteten Zweck der Kontrolle der Einleitung mineralölhaltiger Abwässer. Der Grundsatz der Zweckbindung würde also durch eine Datenübermittlung von Unterer Wasserbehörde an Kommunale Abwasserüberwachung nicht verletzt. Ebensowenig ist zweifelhaft, daß die Datenübermittlung insoweit "zur Erfüllung von Aufgaben des Empfängers erforderlich ist" (§ 14 Abs. 1 HDSG), da § 4 der Eigenkontrollverordnung der Kommunalen Abwasserüberwachung diese Aufgabe zugewiesen hat.
In Zusammenarbeit zwischen den beteiligten Kommunal- bzw. Kreisverwaltungen, dem hessischen Umweltministerium und meiner Dienststelle konnte daher eine sowohl bürgerfreundliche als auch kostengünstige Lösung in der Weise erreicht werden, daß eine Datenübermittlung zwischen Unterer Wasserbehörde und Kommunaler Abwasserüberwachung - auch ohne die zunächst für erforderlich gehaltene Zustimmung der Betroffenen - aus der Sicht des Datenschutzes zulässig ist.
Ich habe die Erfahrungen aus diesem Fall - der mir sowohl von der Stadt Frankfurt als auch vom Landrat des Landkreises Fulda vorgelegt worden war - zum Anlaß genommen, dem hessischen Umweltministerium eine Ergänzung von § 105 HWG vorzuschlagen: In den Kreis der dort aufgeführten Behörden sollte auch die Kommunale Abwasserüberwachung einbezogen werden. Dann ist für die Datenübermittlung zwischen der Unteren Wasserbehörde und der Kommunalen Abwasserüberwachung eine klare Zulässigkeitsnorm vorhanden. Da der Kommunalbehörde dadurch nur ein Recht eingeräumt wird, dürfte eine solche Ergänzung des § 105 HWG auch aus der Sicht des Grundsatzes der kommunalen Selbstverwaltung ohne Bedenken sein. Diese Novellierung wäre durch den Abbau unnötiger bürokratischer Hemmnisse sowohl ein Beitrag zur besseren Effektivität der Umweltverwaltung als auch eine bürgerfreundliche Maßnahme.
Aber nicht nur die Verschiedenheit bei der Organisation der Umweltverwaltung - auf der einen Seite die "vollständigen" Umweltämter in Frankfurt und Wiesbaden, auf der anderen Seite das "Umweltamt" eines hessischen Landkreises, das ausschließlich aus der Unteren Naturschutzbehörde besteht - kann ein Hindernis für einen wirksamen Umweltschutz sein, sondern zuerst und vor allem die Gesetzgebung: Sie zeigt die Aufteilung des Umweltrechts in drei verschiedene Ebenen, nämlich Bundesgesetze (Emissionsschutz, zum Teil Wasserrecht), Landesgesetze und kommunale Satzungen. Diese verschiedenen Rechtsvorschriften sind weit davon entfernt, aufeinander abgestimmt zu sein. Während jedoch entsprechende Initiativen im Landes- und Kommunalbereich schon erfreuliche Verbesserungen bewirkt haben, ist dies auf der Ebene des Bundesrechts bisher erfolglos gewesen. Gerade im Bereich der Immissionsschutzgesetzgebung wirkt sich dies für die Tätigkeit der Umweltbehörden ungünstig aus. Es zeigt sich bei der genauen Betrachtung von Einzelfällen immer wieder - und meine Prüfbesuche haben diese Erfahrung bestätigt -, daß nicht der Datenschutz ein Hindernis für erfolgreiche Umweltschutzmaßnahmen ist, sondern die Mängel in der Gesetzgebung, die mit den geschilderten organisatorischen Unvollkommenheiten eng zusammenhängen. Auf lange Sicht wird sich dieses Problem befriedigend nur lösen lassen durch die gemeinsame Erarbeitung eines Umweltgesetzbuches zwischen Bund und Ländern unter Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände. Gerade die praktische Erfahrung der Großstädte und Landkreise auf dem Gebiete der Umweltverwaltung sollte bei der Formulierung entsprechender Gesetze Berücksichtigung finden.
Bei meinen Bemühungen, mögliche Probleme zwischen Datenschutz und Umweltschutz zu lösen bzw. gar nicht entstehen zu lassen, habe ich erfreulicherweise vom hessischen Umweltministerium, der Landesanstalt für Umwelt sowie den kommunalen Umweltverwaltungen und den kommunalen Datenschutzbeauftragten tatkräftige Unterstützung erfahren. Ich werde auch, wie bisher, das Ministerium und die übrigen Stellen der Umweltverwaltung gerne weiterhin mit fachlichem Rat aus der Sicht des Datenschutzes unterstützen.