5.2
Verarbeitung von Beihilfedaten

Beihilfeakten im öffentlichen Dienst enthalten sehr sensible Daten von Bediensteten, ggf. auch von ihren Familienangehörigen. Bereits im Jahr 1982 hatte ich auf das Problem hingewiesen, daß im öffentlichen Dienst - im Unterschied zur Privatwirtschaft - keine strikte Trennung erfolgt zwischen den Angaben, die der Bedienstete zur Deckung seiner Krankheitskosten offenbaren muß, und solchen Daten, die der Arbeitgeber oder Dienstherr für Zwecke der Personalverwaltung verarbeitet. Ich hatte damals eine strikte Zweckbindung der Beihilfedaten im öffentlichen Dienst gefordert.

Nachdem die damalige Landesregierung meine Forderungen zunächst abgelehnt hatte - u. a. mit der Begründung, in der Praxis zeige sich immer wieder, "daß auch aus Beihilfeakten wichtige Erkenntnisse für die schwerwiegenden Personalentscheidungen gewonnen ... werden könn(t)en" - forderte der Hessische Landtag im Jahr 1984 die Landesregierung auf, "umgehend Regelungsvorschläge vorzulegen, die die strikte Zweckbindung bei der Verwendung von für die Gewährung von Beihilfen gemachten Angaben unter Berücksichtigung der vom Datenschutzbeauftragten gemachten Anmerkungen gewährleisten" (vgl. 11. Tätigkeitsbericht, Ziff. 5.2.2, 12. Tätigkeitsbericht, Ziff. 2.1.6.2, 13. Tätigkeitsbericht, Ziff. 4.2.2.2). Aufgrund des Landtagsbeschlusses änderte das Hessische Ministerium des Innern die Verwaltungsvorschriften zu § 107 HBG (Erlaß vom 16. September 1985, StAnz. 1985, S. 1810). Mit der Einfügung eines neuen Abschnitts Va wurde nach jahrelangen Diskussionen endlich klargestellt, daß Beihilfeunterlagen strikt zweckgebunden für die Prüfung und Berechnung der Beihilfe zu verwenden sind. Die Beihilfeakten sind getrennt von den übrigen Personalakten zu führen und dürfen ohne Zustimmung des Bediensteten von Mitarbeitern der Personalabteilung nicht eingesehen werden.

Inzwischen wurde eine entsprechende Regelung auch in § 90a BBG aufgenommen, und mit Wirkung vom 1. November 1993 wurden die Verwaltungsvorschriften zu § 107 HBG durch die Einfügung des § 107a HBG im "Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften" vom 28. Oktober 1993 (GVBl. I, S. 470) abgelöst. Die neue detaillierte gesetzliche Regelung habe ich zum Anlaß genommen, die Praxis der Verarbeitung der Beihilfedaten in mehreren Behörden zu prüfen. Um mir einen möglichst genauen Überblick zu verschaffen, habe ich Behörden unterschiedlicher Größe und Struktur, nämlich den Hessischen Rechnungshof, das Hessische Landesamt für Versorgung und Soziales, den Landeswohlfahrtsverband Hessen und die Kommunalverwaltung Kriftel geprüft. Die Zahl der Beihilfeakten der Behörden, die ich geprüft habe, bewegte sich zwischen weniger als 100 Beihilfeakten und weit über 1000.

5.2.1
Trennung der Beihilfeakten von den Personalakten

§ 107a HBG schreibt vor, daß Unterlagen über Beihilfen stets als Teilakten zu führen sind, die von der übrigen Personalakte getrennt aufzubewahren sind.

Meine Prüfungen ergaben, daß alle vier Behörden die Beihilfeunterlagen als Teilakten führen. Nur bei der Kommunalverwaltung wurden die Beihilfeakten und die Personalakten zusammen aufbewahrt. Meine Anregung, die Aktenbestände getrennt zu führen, hat der Gemeindevorstand kurzfristig umgesetzt.

Im Landesamt für Versorgung und Soziales befanden sich im Büro der Beihilfesachbearbeiter zum Zeitpunkt der Prüfung auch die Personalnebenakten "Fahrtkosten" und "Trennungsgeld", die allerdings von einer Mitarbeiterin der Personalverwaltung bearbeitet wurden. Da sich die Akten im Zugriff der Beihilfesachbearbeiter befanden, habe ich empfohlen, sie aus dem Büro zu entfernen; sie wurden bereits am Tag nach meiner Prüfung in die Registratur der Personalabteilung verlagert.

5.2.2
Abschottung der Beihilfebearbeitung von der allgemeinen Personalverwaltung

Jeder, der im Einzelfall berechtigt auf die Personalhaupt- oder Teilakten zugreifen kann, darf nicht mit Beihilfeakten bzw. -vorgängen befaßt werden. Gemäß § 107a Abs. 1 Satz 3 HBG "soll" die Beihilfebearbeitung in einer von der übrigen Personalverwaltung getrennten Organisationseinheit vorgenommen werden. Zugang "sollen" nur Beteiligte dieser Organisationseinheit haben. Die Sollvorschrift in § 107a Abs. 1 Satz 3 HBG berücksichtigt die Schwierigkeiten kleinerer Behörden, eine getrennte Bearbeitung von Personalangelegenheiten einerseits und Beihilfeangelegenheiten andererseits durchzuführen. Soweit jedoch in einer Behörde die getrennte Bearbeitung möglich ist - und dies ist der Regelfall -, muß die Beihilfebearbeitung von der übrigen Personalverwaltung getrennt werden.

Ich habe bei meinen Prüfungen festgestellt, daß die Trennung der Beihilfebearbeitung von der übrigen Personalverwaltung nicht immer im erforderlichen Umfang gewährleistet war. So wurden in der Kommunalverwaltung die Beihilfeanträge von der Personalsachbearbeiterin bearbeitet. Mit der Auslagerung der Beihilfeakten aus der Personalsachbearbeitung wurde hier auch die Beihilfebearbeitung auf einen Mitarbeiter übertragen, der keine sonstigen Aufgaben innerhalb der Personalverwaltung wahrnimmt. Das Landesamt für Versorgung und Soziales, von dem auch die Beihilfeakten eines Ministeriums bearbeitet werden, hatte die erforderliche Abschottung der Beihilfestelle von der übrigen Personalverwaltung bereits vorbildlich vollzogen. Es bestanden hier keinerlei Berührungspunkte zwischen Beihilfebearbeitung und sonstiger Personalverwaltung.

Die vom Gesetz geforderte Abschottung der Beihilfestelle ist dann nicht vollzogen, wenn der Leiter der Personalabteilung die Beihilfebescheide unterschreibt. Dies ist beim Rechnungshof der Fall. Die Beihilfeanträge werden zwar in vollem Umfang von Beihilfesachbearbeitern bearbeitet, die Bescheide jedoch vom Leiter der Personalabteilung unterschrieben. Zu diesem Zweck erhält der Personalleiter auch jeweils die kompletten Beihilfeunterlagen, wie Arztrechnungen, Rezepte usw. Ich habe dem Rechnungshof mitgeteilt, daß das Verfahren nicht im Einklang mit § 107a HBG steht.

Beim Landeswohlfahrtsverband ist das Personaldezernat in mehrere Referate unterteilt. Die Referate wiederum sind unterteilt in Hauptsachgebiete und Sachgebiete. Zwar werden die Beihilfeanträge in einem eigenen Sachgebiet "Beihilfe nach den hessischen Beihilfevorschriften" bearbeitet, jedoch sind die Beihilfesachbearbeiter nicht befugt, die Anträge abschließend zu bearbeiten. Sie berechnen die Beihilfe, setzen sie fest, bestätigen die sachliche Richtigkeit und leiten sie einschließlich aller Unterlagen an die Hauptsachgebietsleiterin weiter. Diese unterschreibt die Bescheide bis zu einer bestimmten Ausgabenhöhe. Bescheide mit darüber hinausgehenden Zahlungen werden von der Referatsleiterin unterschrieben.

Der Referatsleiterin obliegt neben der Bearbeitung von Beihilfeanträgen u. a. auch noch die Bearbeitung anderer Personalangelegenheiten wie beispielsweise Disziplinarverfahren. Für diese Tätigkeiten hat die Referatsleiterin auch Zugriff auf die entsprechenden Personalakten. Es besteht somit eine Vermischung von Beihilfebearbeitung und Bearbeitung sonstiger Personalangelegenheiten des Personaldezernats. Auch die Hauptsachgebietsleiterin hat im Rahmen ihrer sonstigen Tätigkeit Zugriff auf die Personalhauptakten. Der Landeswohlfahrtsverband hat mir mitgeteilt, daß die notwendigen organisatorischen Vorbereitungen getroffen werden, um die Beihilfesachbearbeitung von sonstiger Sachbearbeitung zu trennen.

5.2.3
Aufbewahrungsfristen von Beihilfeunterlagen

Gemäß § 107f Abs. 2 HBG sind Unterlagen über Beihilfen fünf Jahre nach Ablauf des Jahres, in dem die Bearbeitung des einzelnen Vorgangs abgeschlossen wurde, aufzubewahren.

Meine Prüfung des Inhalts von Beihilfeakten der vier Behörden hatte zum Ergebnis, daß bis auf eine Ausnahme die Unterlagen in den Beihilfeakten nicht älter als fünf Jahre waren. Lediglich beim Rechnungshof hatte eine von zwei Beihilfesachbearbeiterinnen bisher keine Bereinigung der Beihilfeakten vorgenommen.

Vereinzelt habe ich in den Personalakten Beihilfeunterlagen gefunden, die älter als fünf Jahre waren. Ich habe die betreffenden Behörden aufgefordert, noch in den Personalakten vorhandene Beihilfeunterlagen zu vernichten.

Den Vollzug der Bereinigung werde ich 1995 überprüfen.

5.2.4
Vorprüfung von Beihilfeanträgen

Der Landeswohlfahrtsverband hat im Zusammenhang mit der Beihilfebeantragung ein besonderes Verfahren entwickelt, das allerdings nicht den rechtlichen Anforderungen genügt.

Auf der Rückseite des Vordrucksatzes "Antrag auf Beihilfe" kann ein Antragsteller mit seiner Unterschrift erklären, daß er mit einer Vorprüfung seines Antrags durch seine Dienststelle (hier der Personalabteilung) einverstanden ist oder die Vorprüfung ablehnt. Ist ein Antragsteller mit der Vorprüfung einverstanden, bestätigt die Dienststelle, daß der Antrag auf Richtigkeit und Vollständigkeit überprüft worden ist, und leitet ihn zusammen mit den Rechnungen an die Beihilfefestsetzungsstelle weiter. Diese Verfahrensweise hat für die Bediensteten der einzelnen Zweigverwaltungen und Einrichtungen des Landeswohlfahrtsverbandes den Vorteil, daß unvollständige Anträge ohne größere Verzögerung ergänzt werden können.

Eine - wenn auch freiwillige - Vorprüfung von Beihilfeanträgen durch die Personalabteilung einer Dienststelle widerspricht dem gesetzlich vorgesehenen Trennungsgebot von Personalabteilung und Beihilfebearbeitung. Die Regelungen in § 107a HBG lassen auch für die beschriebene Einwilligungslösung keinen Spielraum. Dies ist sachgerecht, da die Gefahr einer Zweckvermengung auch bei einer Einwilligungslösung nicht ausgeschlossen werden kann. Ich habe die Behörde darauf hingewiesen, daß das Antragsformular in der vorliegenden Form nicht mehr zu benutzen ist. Der Landeswohlfahrtsverband hat daraufhin alle Dienststellen angewiesen, die Vorprüfung von Beihilfeanträgen ab sofort zu unterlassen.

5.2.5
Datensicherungsmaßnahmen

Als durchweg erfreulich ist festzustellen, daß die Teilakten mit Beihilfeunterlagen von den jeweiligen Dienststellen so aufbewahrt werden, daß ein Zugriff durch Unbefugte nicht möglich ist. In allen von mir geprüften Stellen werden die Beihilfeakten in verschließbaren Schränken aufbewahrt. Die postalische Bearbeitung der Beihilfeunterlagen ist ohne Ausnahme vorbildlich geregelt. So wurde in allen Behörden die eingehende Post, soweit als Post mit Beihilfeunterlagen erkennbar, ungeöffnet der jeweiligen Beihilfestelle zugeleitet. Ausgehende Post wird ausnahmslos von den zuständigen Beihilfesachbearbeitern kuvertiert und verschlossen an die Poststellen zur Absendung weitergeleitet.

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