Nach der Abschaffung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen der sog. Schengen-Vertragsstaaten wurde als Kompensationsmaßnahme das Schengener Informationssystem (SIS) eingeführt. Es hat u. a. zum Ziel, die öffentliche Sicherheit und Ordnung und die Sicherheit des Staates in den Vertragsstaaten zu gewährleisten. So werden zum Beispiel Personen, die mit Auslieferungshaftbefehl einer Vertragspartei gesucht werden, mit dem Ziel der Festnahme zur Personenfahndung ausgeschrieben. Ein anderer Grund für die Personenfahndung ist eine Einreiseverweigerung. Drittausländer - also Ausländer, die keinem der Schengen-Vertragsstaaten angehören -, die wegen einer Straftat verurteilt worden sind oder gegen die der begründete Verdacht besteht, dass sie schwere Straftaten begangen haben, werden zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben. Auch die Ausweisung oder Abschiebung eines Ausländers kann einer Ausschreibung zur Einreiseverweigerung zugrunde gelegt werden.

Art. 96 Abs. 3 SDÜ

Die Entscheidungen können ebenso darauf beruhen, dass der Drittausländer ausgewiesen, zurückgewiesen oder abgeschoben worden ist, wobei die Maßnahme nicht aufgeschoben oder aufgehoben worden sein darf, ein Verbot der Einreise oder des Aufenthalts enthalten oder davon begleitet sein muss und auf der Nichtbeachtung des nationalen Rechts über die Einreise oder den Aufenthalt von Ausländern beruhen muss.

Jeder hat das Recht, über die zu seiner Person im Schengener Informationssystem gespeicherten Daten Auskunft zu erhalten (Art. 109 Abs. 1 SDÜ). Weiterhin hat jeder das Recht auf Prüfung der zu seiner Person gespeicherten Daten (Art. 114 Abs. 2 SDÜ).

Art. 114 Abs. 2 SDÜ

Jeder hat das Recht, die Kontrollinstanzen zu ersuchen, die zu seiner Person im Schengener Informationssystem gespeicherten Daten sowie deren Nutzung zu überprüfen. Dieses Recht wird nach Maßgabe des nationalen Rechts der Vertragspartei, an die das Ersuchen gerichtet wird, ausgeübt. Wurden die Daten durch eine andere Vertragspartei eingegeben, so erfolgt die Kontrolle in enger Abstimmung mit der Kontrollinstanz dieser Vertragspartei.

Die Prüfung, wie Auskunfts- und Löschungsanträge der Betroffenen nach Art. 109 Abs. 1 und 114 Abs. 2 SDÜ bearbeitet werden, zeigte häufig, dass nach abgelehntem Asylantrag die Anschrift des Betroffenen nicht mehr stimmte und auch nicht festgestellt werden konnte. Die Betroffenen waren entweder längst außer Landes oder "untergetaucht". In diesen Fällen war die Ausschreibung im SIS nicht zulässig, denn sie waren nicht ausgewiesen, abgeschoben oder zurückgewiesen, wie es in Art. 96 Abs. 3 SDÜ vorgesehen ist.

Ich stieß weiterhin auf das Problem, dass die deutschen Ausländerbehörden eine Vorschrift im SDÜ zur Löschung teilweise falsch auslegen.

Art. 112 Abs. 1 SDÜ

Die zur Personenfahndung in dem Schengener Informationssystem aufgenommenen personenbezogenen Daten werden nicht länger als für den verfolgten Zweck erforderlich gespeichert. Spätestens drei Jahre nach Ihrer Einspeicherung ist die Erforderlichkeit der weiteren Speicherung von der ausschreibenden Vertragspartei zu prüfen. Für die Ausschreibung gemäß Artikel 99 beträgt diese Frist ein Jahr.

Das Bundeskriminalamt (BKA) wertet regelmäßig den nationalen Datenbestand des SIS aus und weist gegebenenfalls die Ausländerbehörden darauf hin, dass in Kürze seit der Einspeicherung drei Jahre verstrichen sein werden. Es gibt den Ausländerbehörden in jedem Einzelfall einen Vordruck zur Hand, mit dem sie die Löschung in dem Informationssystem veranlassen können. Das in Deutschland praktizierte Verfahren sieht vor, dass - falls die Löschung nicht veranlasst wird - die Aufbewahrungsdauer um weitere drei Jahre verlängert wird. Bleibt der Vordruck also unbearbeitet, wird die Aufbewahrungsdauer automatisch verlängert. Erst nach Ablauf von weiteren drei Jahren erfolgt die Löschung. Dieses Verfahren führt dazu, dass in zahlreichen Fällen keine hinreichende Sachentscheidung über die Notwendigkeit einer Verlängerung auf sechs Jahre getroffen wird.

Über den Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die nationale Kontrollinstanzen anderer Schengen-Vertragsstaaten erreichten mich im Berichtszeitraum ca. 20 Anträge nach Art. 114 Abs. 2 SDÜ.

Bei meinen Überprüfungen habe ich die verschiedensten Fallkonstellationen angetroffen.

Bei einigen Personen waren die Ausschreibungsvoraussetzungen nicht erfüllt. Die Betroffenen waren weder ausgewiesen, zurückgewiesen noch abgeschoben, wie Art. 96 Abs. 3 SDÜ verlangt. In einem Fall räumte die Ausländerbehörde ein, die Ausschreibung sei versehentlich erfolgt. In einem anderen Fall - in dem die Ausschreibung offensichtlich rechtswidrig war - musste das Innenministerium eingeschaltet werden, bis die Ausländerbehörde des Landkreises Bergstraße zugestand, sie habe im Interesse einer bundeseinheitlichen Handhabung die Ausschreibung der Ausländerin gelöscht. In einer Reihe weiterer Fälle konnte aufgrund von Erklärungen und vorgelegten Unterlagen davon ausgegangen werden, dass die Personen sich mittlerweile rechtmäßig in einem anderen Schengen-Staat aufhielten. Daraufhin löschten die Ausländerbehörden ihre Ausschreibung. In zwei Fällen hatten Straftäter die Personalien anderer Personen benutzt. Als die Unbescholtenen eine Schengen-Außengrenze übertreten wollten, wurden sie für die gesuchte Person gehalten und durften die Grenze nicht übertreten. Nur bei weniger als der Hälfte aller geprüften Fälle war die Datenspeicherung nicht zu beanstanden.

Im Rahmen eines Informationsaustausches mit anderen Datenschutzbeauftragten wurde von der Erfahrung berichtet, dass einige Ausländerbehörden ihrer Prüfpflicht nach dreijähriger Speicherdauer nicht nachkommen. Die Hinweise, die das BKA nach Auswertung des nationalen Datenbestandes des SIS den Ausländerbehörden erteilt, blieben unbearbeitet.

Ich bin diesem Vorwurf nachgegangen und erhielt vom BKA eine Aufstellung aller Datensätze, über die in einem bestimmten Zeitraum hessische Ausländerbehörden auf den Ablauf der Dreijahresfrist aufmerksam gemacht worden sind. Zu diesem Zweck wurden die Ausländerbehörden in Frankfurt, Gießen, Groß-Gerau, Hanau, Hofheim, Kassel, Limburg und Wetzlar geprüft.

Aus Sicht des Datenschutzes ging die Ausländerbehörde des Landkreises Kassel am sorgfältigsten vor. In allen Fällen befand sich die Mitteilung des BKA mit Bearbeitungsvermerken versehen in den Ausländerakten. Weitgehend handelte es sich um Kopien, denn mit den Originalen war, nachdem nach dreijähriger Speicherdauer im SIS keine weiteren Informationen zu den abgeschobenen oder ausgewiesenen Personen mehr angefallen sind, die Löschung der Daten veranlasst worden.

Ähnlich sorgfältig wurde im Main-Taunus-Kreis vorgegangen. Ebenfalls mit Bearbeitungsvermerken versehen, fanden sich fast alle Hinweise des BKA in den Akten. Allerdings mit gegenteiligem Prüfergebnis: Weil sich nach der Ausweisung oder Abschiebung der Betroffenen in den verstrichenen drei Jahren keine neueren Informationen zu den Ausländern ergaben und die Ausweisungen oder Abschiebungen mit einem unbefristeten Wiedereinreiseverbot in die Bundesrepublik verbunden sind, müsse die Ausschreibung im SIS - so die Ausländerbehörde des Main-Taunus-Kreises - erhalten bleiben. Es wurde also die Löschung nicht veranlasst.

Im Main-Kinzig-Kreis waren zwar alle Hinweise des BKA in den Akten abgeheftet, allerdings war nicht ersichtlich, dass sie auch bearbeitet waren. Die Angabe der Ausländerbehörde, wenn die Mitteilungen abgeheftet sind, seien sie auch bearbeitet worden, überzeugte nicht. Die genaue Nachschau ergab in mehreren Fällen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Ausschreibung im SIS, die die Ausländerbehörde nicht ausräumen konnte.

Einer Ausländerbehörde war das Verfahren überhaupt nicht bekannt. In den anderen Landkreisen waren die Mitteilungen des BKA zu einem geringen Teil nicht auffindbar, zum Teil mit und ohne Bearbeitungsvermerk in den Akten zu finden. In Einzelfällen führte die Prüfung zu der Feststellung, dass schon die Ausschreibung unzulässig war; die Löschung wurde veranlasst. Weitgehend wurde aber die Feststellung getroffen, dass sich an der Aktenlage seit der Abschiebung nichts geändert habe, daraufhin blieb die Ausschreibung erhalten. Bei dem selben Sachverhalt, nämlich, dass sich z.B. nach der Ausweisung der betroffenen Person keine neuen Informationen ergeben haben, wird bei der einen Ausländerbehörde die Löschung veranlasst, bei der anderen – aus exakt dem selben Grund – die Verlängerung der Speicherdauer hingenommen. Das Prüfungsergebnis ist nicht akzeptabel.

Zweck des Kontrollbesuchs war es, einen umfassenden Eindruck über die Ausschreibungspraxis im SIS bei der Ausländerbehörde zu gewinnen.

Zu diesem Zweck hatte das Hessische Landeskriminalamt eine Auswertung aus HEPOLIS, dem Hessischen Polizei-Informations-System erstellt, in der alle vom Rheingau-Taunus-Kreis im Informationssystem der Polizei (INPOL) ausgeschriebenen Personen aufgelistet waren. Von den 74 betroffenen Ausländern konnten zu 25 Personen die Ausländerakten vorgelegt werden. Bei dem größten Teil der 49 fehlenden Akten war die Zuständigkeit an eine andere Ausländerbehörde übergegangen, sodass die Akte nicht mehr beim Rheingau-Taunus-Kreis geführt wurde. In neun Fällen konnte aber weder die dazugehörige Akte gefunden werden noch konnte dargelegt werden, aus welchen Gründen die Ausschreibung erfolgt war. Die Ausländerbehörde hätte also im Falle einer Verhaftung der betroffenen Personen nicht sagen können, weshalb sie diese überhaupt veranlasst hatte. Ich habe von der Ausländerbehörde verlangt, dass sie, wenn sie den Verbleib der Akten nicht feststellen kann, die Löschung der entsprechenden Ausschreibungen veranlassen muss.

Bei der Durchsicht der 25 vorgelegten Akten fiel Folgendes auf:

In sieben Fällen gab es ausschließlich Ausschreibungen im INPOL, nicht im SIS. Diese Ausschreibungen gehörten zu sog. Altfällen, deren Speicherung im SIS automatisch nach sechs Jahren gelöscht wurde. Diese Frist ist abgelaufen. Dies gilt nicht für die Inpol-Speicherung, deren Frist zehn Jahre beträgt.

In weiteren elf Fällen ergaben sich Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Ausschreibung. Es handelte sich zum Teil um Personen, deren Asylantrag abgelehnt worden war und deren Aufenthalt nicht feststand. Die Ausländerbehörde sagte zu, in allen elf Fällen die Ausschreibung zur Einreiseverweigerung im Schengen-Gebiet zu löschen.

In den verbleibenden sieben Fällen war die Behörde der in Art. 112 Abs. 1 SDÜ festgelegten Verpflichtung, die Erforderlichkeit der Ausschreibung nach drei Jahren zu überprüfen, nicht nachgekommen. Es mangelte schon daran, dass die vom BKA erstellten Hinweisschreiben (s. 12.1.2) nicht in der Akte abgeheftet waren.

Die Ausländerbehörde sagte zu, die Erinnerungsschreiben des BKA künftig korrekt zu bearbeiten.

Ich habe das Hessische Innenministerium über meine Feststellungen informiert und darum gebeten sicherzustellen, dass die Ausländerbehörden nicht bei gleichem Sachverhalt gegenteilige Entscheidungen treffen. Die Prüfpflicht nach Art. 112 SDÜ kann sich nicht darin erschöpfen, den Hinweis auf den Ablauf der Dreijahresfrist unbearbeitet zur Akte zu nehmen, oder lediglich festzustellen, dass sich an der Informationslage von vor drei Jahren nichts geändert hat. In einem Erlass vom 05.10.2000 hat das Hessische Ministerium des Innern und für Sport u.a. festgelegt:

Auszug aus dem Erlass des HMdI vom 5. Dezember 2000

2.2. Ausschreibungen im SIS nach Art. 96 Abs. 3 SDÜ

Wenn die Ausländerbehörde vor dem Ablauf der Ausschreibungsfrist nach spätestens drei Jahren die Mitteilung über den Fristablauf erhält, hat sie im Einzelfall zu überprüfen, ob die Verlängerung der Ausschreibung erforderlich ist (Art. 112 Abs. 4 SDÜ). Die Gründe für eine Verlängerung der Ausschreibung sind in der Akte zu vermerken.

Meine Anforderungen wurden mit diesem Erlass erfüllt. Nach dem Verstreichen einer Übergangsfrist werde ich erneut die Praxis prüfen.

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