3.2
Europaweit koordinierte Prüfung von Ausschreibungen zur Einreiseverweigerung in das Schengen-Gebiet
In über 10 % der von mir geprüften hessischen Ausschreibungen im Schengener Informationssystem lagen die Ausschreibungsvoraussetzungen nicht vor. Ausschreibungen die älter als drei Jahre waren, waren überwiegend unrechtmäßig, weil die nach dreijähriger Datenspeicherung vorgeschriebene Prüfung der weiteren Erforderlichkeit unterblieb. Dort wo sie nicht unterblieb, erging sie weitgehend nicht ordnungsgemäß oder falsch.
3.2.1
Vorbemerkung und Anlass der Prüfung
Nach Abschaffung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen der so genannten Schengen-Vertragsstaaten wurde als Kompensationsmaßnahme das Schengener Informationssystem (SIS) eingeführt. Es hat u. a. zum Ziel, Personen, die schon einmal z. B. nach einem abgelehnten Asylantrag abgeschoben oder ausgewiesen worden sind, vorläufig nicht erneut ins Schengengebiet einreisen zu lassen, um gegebenenfalls erneut Asyl zu beantragen. Die Rechtsgrundlage ist Art. 96 Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ).
Art. 96 SDÜ (1) Die Daten bezüglich Drittausländern, die zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sind, werden aufgrund einer nationalen Ausschreibung gespeichert, die auf Entscheidungen der zuständigen Verwaltungsbehörden und Gerichten beruht, wobei die Verfahrensregeln des nationalen Rechts zu beachten sind. (2) Die Entscheidungen können auf die Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung oder die nationale Sicherheit, die die Anwesenheit eines Drittausländers auf dem Hoheitsgebiet der Vertragspartei bedeutet, gestützt werden. ... (3) Die Entscheidungen können ebenso darauf beruhen, dass der Drittausländer ausgewiesen, zurückgewiesen oder abgeschoben worden ist, wobei die Maßnahme nicht aufgeschoben oder aufgehoben worden sein darf, ein Verbot der Einreise oder des Aufenthaltes enthalten oder davon begleitet sein muss und auf der Nichtbeachtung des nationalen Rechts über die Einreise oder den Aufenthalt von Ausländern beruhen muss.
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Mit "Drittausländer" sind Ausländer gemeint, die keinem der Schengenstaaten angehören. Bei Abschiebe- und Ausweisungsverfügungen deutscher Ausländerbehörden handelt es sich um Entscheidungen nach Abs. 3 dieser Vorschrift, denn sie sind gemäß § 8 Abs. 2 AuslG von einem Einreiseverbot in die Bundesrepublik begleitet.
§ 8 Abs. 2 AuslG Ein Ausländer der ausgewiesen oder abgeschoben worden ist, darf nicht erneut ins Bundesgebiet einreisen und sich darin aufhalten. Ihm wird auch beim Vorliegen der Voraussetzungen eines Anspruches nach diesem Gesetz keine Aufenthaltsgenehmigung erteilt. Die in den Sätzen 1 und 2 bezeichneten Wirkungen werden auf Antrag in der Regel befristet. Die Frist beginnt mit der Ausreise. |
Datenschutzinstanz für das Schengener Informationssystem ist die Gemeinsame Kontrollinstanz aller Schengenstaaten (s. Ziff. 3.1). Dieser Stelle lagen verschiedene Hinweise vor, dass es auch Ausschreibungen im Schengener Informationssystem zu solchen Personen geben soll, die die Voraussetzungen von Art. 96 SDÜ nicht erfüllen (s. 6. Tätigkeitsbericht der Gemeinsamen Kontrollinstanz Schengen vom 5. April 2004, Kapitel 2, Ziff. II; www.bfd.bund.de/informationen/schengen.html). Auch mein Amtsvorgänger hatte in den Jahren 2001 und 2002 an dieser Stelle über fehlerhafte Datenspeicherungen im Schengener Informationssystem berichtet (29. Tätigkeitsbericht, Ziff. 12.1; 30. Tätigkeitsbericht, Ziff. 17). Die Gemeinsame Kontrollinstanz beschloss, jede nationale Datenschutzbehörde möge nach bestimmten feststehenden Kriterien überprüfen, ob die Eingaben personenbezogener Daten durch die Behörden des jeweiligen Landes entsprechend Art. 96 SDÜ erfolgt sind.
3.2.2
Der Prüfungsansatz
Da es sich bei den Ausschreibungen nach Art. 96 SDÜ in der Praxis weit überwiegend um Entscheidungen gemäß Abs. 3 der Regelung handelt und diese Entscheidungen von den Ausländerbehörden als Behörden des Landes getroffen worden sind, ergab sich für die Bundesrepublik Deutschland die Zuständigkeit der Landesdatenschutzbeauftragten. Diese gingen nach einem identischen Prüfraster vor, das den in der Gemeinsamen Kontrollinstanz aufgestellten Kriterien entsprach.
Das Raster umfasste folgende Fragen:
b. Wird diese Prüfung dokumentiert und wie werden die Gründe für eine weitere Speicherung in den Unterlagen festgehalten?
c. Wie hoch ist der Anteil der geprüften Ausschreibungsfälle mit mehr als sechs Jahren und mehr als neun Jahren Ausschreibungsdauer?
Die in Ziff. 4 angeführte Rechtsgrundlage lautet wie folgt:
Art. 112 Abs. 1 SDÜ Die zur Personenfahndung in dem Schengener Informationssystem aufgenommenen personenbezogenen Daten werden nicht länger als für den verfolgten Zweck erforderlich gespeichert. Spätestens drei Jahre nach ihrer Einspeicherung ist die Erforderlichkeit der weiteren Speicherung von der ausschreibenden Vertragspartei zu prüfen. ... |
Zur Sicherstellung dieser Prüfung wertet das Bundeskriminalamt den nationalen Datenbestand des SIS regelmäßig aus und informiert die Ausländerbehörden mit einem Formularschreiben in jedem Einzelfall von dem bevorstehenden Ablauf der Dreijahresfrist.
Da der beim BKA geführte deutsche Datenbestand im SIS ca. 200.000 Datensätze umfasst, konnte nicht der Gesamtbestand überprüft werden. Das BKA hat auf Veranlassung des Bundesbeauftragten für den Datenschutz eine Liste von Fällen nach einem Zufallsgenerator erstellen lassen, die jede 500. Ausschreibung als Prüffall auswies. Daraus ergaben sich ca. 400 Prüffälle, die nun von den jeweils zuständigen Landesdatenschutzbeauftragten geprüft werden sollten.
3.2.3
Das Prüfergebnis
Von den insgesamt ca. 400 Prüffällen entfielen 47 auf hessische Behörden. Knapp die Hälfte stammte von der Ausländerbehörde Frankfurt; der Rest verteilte sich auf 19 weitere Ausländerbehörden. Eine Ausländerakte war unauffindbar. Das nachfolgende Ergebnis bezieht sich also auf 46 Prüffälle.
Nach Einsicht in die Ausländerakten konnte ich die Fragen wie folgt beantworten:
zu 1. Die hessischen Ausländerbehörden schreiben obligatorisch nach Ausweisungen und Abschiebungen die Betroffenen mit einem bestimmten, ansonsten bei der Polizei Verwendung findenden Vordruck aus. Eine bestimmte Stelle im LKA nimmt die Dateneingabe ausschließlich anhand dieses Vordruckes vor. Es liegt also immer eine förmliche Entscheidung nach Art. 96 SDÜ vor. In zehn Fällen war zu beanstanden, dass die Ausschreibung nicht wie in einer Verwaltungsvorschrift zum SDÜ vorgesehen "unverzüglich", sondern erst verzögert nach der ausländerrechtlichen Entscheidung erfolgte. Da die Ausschreibungsdauer nicht an den Zeitpunkt der ausländerrechtlichen Entscheidung, sondern am Ausschreibungsdatum anknüpft, führte dies zu entsprechenden Verzögerungen um mehrere Monate, teilweise mehrere Jahre bei der Löschung der Daten.
zu 2. In allen geprüften 46 Fällen handelte es sich wie vorgeschrieben bei den Betroffenen um Drittausländer und nicht etwa um EU-Angehörige.
zu 3. In 41 Fällen waren die Betroffenen ausgewiesen oder abgeschoben, lag also die in Art. 96 Abs. 3 genannte materielle Voraussetzung vor. In fünf Fällen war dies nicht der Fall. Diese fünf Betroffenen hätten nicht zum Einreiseverbot ausgeschrieben werden dürfen.
zu 4. Diese Prüfung entfiel in 22 der 46 Fälle, weil die Ausschreibung nicht länger als drei Jahre zurücklag.
zu 4a. In den geprüften 24 Fällen erfolgte die Prüfung nach Art. 112 Abs. 1 SDÜ nur in elf Fällen. 13-mal gab es keinerlei Dokumentation. Auch das Schreiben des Bundeskriminalamtes, dass rechtzeitig vor Fristablauf in jedem Einzelfall erstellt wird und die Sachbearbeitung unterstützen soll, war der Ausländerakte nicht zu entnehmen schien also nicht bearbeitet worden zu sein.
zu 4b. Die elf durch diverse Bearbeitungsnotizen wie Stempel, Häkchen oder Handzeichen dokumentierten Prüfungen führten nur in einem Fall zur Löschung der Daten. In den verbleibenden zehn Fällen wurde in einem Fall mit der Notiz "§ 47 AuslG" (§ 47 Ausländergesetz behandelt Ausweisungen wegen besonderer Gefährlichkeit ) auch der Grund für die Verlängerung der Datenspeicherung dokumentiert. In den restlichen neun Fällen waren die Gründe nicht genannt. Dabei lagen materiell in einigen Fällen auch gar keine Gründe vor.
zu 4c. Der Anteil der geprüften Ausschreibungsfälle mit mehr als sechs Jahren Ausschreibungsdauer lag bei vier von 46 Fällen. Der Anteil der geprüften Ausschreibungsfälle mit mehr als neun Jahren Ausschreibungsdauer lag bei einem von 46 Fällen.
zu 5. Die Ausschreibung ergeht nie unbefristet. Es ist technisch sichergestellt, dass spätestens nach sechs Jahren der Datensatz automatisch gelöscht wird, es sei denn, die Speicherung wird aufgrund einer Einzelfallentscheidung verlängert.
zu 6. Die Ausschreibungsunterlagen werden zur Ausländerakte genommen und dienen der Dokumentation. Sie teilen das Schicksal der Akte.
Dieses Ergebnis habe ich dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz zum Zusammentragen mit den Prüfergebnissen aus den anderen Bundesländern und zum Vortrag in der Gemeinsamen Kontrollinstanz zur Verfügung gestellt. Auch das Hessische Innenministerium habe ich über das Ergebnis informiert.
3.2.4
Konsequenzen
In den Fällen, in denen die Ausschreibungsvoraussetzungen fehlten, waren die Datenspeicherungen zu löschen. Bei den Ausschreibungen die älter als drei Jahre waren, war in 13 Fällen die Prüfung der Erforderlichkeit zur Fortdauer des Einreiseverbotes nach Art. 112 SDÜ nachzuholen. In den Fällen, in denen diese Prüfung erfolgt war, war in einigen Fällen die Dokumentation der Gründe für die Fortdauer der Datenspeicherung vorzunehmen. Dort wo keine Gründe vorlagen, musste das Ergebnis der Prüfung korrigiert werden. Die erforderlichen Korrekturen in den geprüften Einzelfällen wurden mir seitens der Ausländerbehörden sämtlich bestätigt. Die Behörde, bei der die verzögerten Ausschreibungen vorkamen, hat mir nachvollziehbar dargelegt, dass die Verzögerungen auf Grund eines mittlerweile abgestellten organisatorischen Mangels aufgetreten waren. Einige Ausländerbehörden habe ich gebeten, ihre Praxis zu korrigieren. Die Ausländerbehörde der Stadt Frankfurt hat in einer internen Dienstanweisung alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Ausländerbehörde auf die aufgezeigten Mängel hingewiesen und konkrete Hinweise zu deren Begegnung erlassen.
Weitere evtl. erforderliche Korrekturen am Verfahren der Ausschreibung zur Einreiseverweigerung in das Schengengebiet und an der Prüfung der Erforderlichkeit dieser Datenspeicherung nach drei Jahren, entsprechend Art. 112 Abs. 1 SDÜ, werden derzeit von den Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder diskutiert. In meinem nächsten Bericht werde ich das Thema wieder aufgreifen und über die weitere Entwicklung berichten.
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