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Bereits in meinem 33. Tätigkeitsbericht habe ich dargelegt, weshalb sich die Kontrollbefugnis des Hessischen Datenschutzbeauftragten auf den gesamten Bereich staatlich gewährleisteter Daseinsvorsorge erstreckt, und dies unabhängig davon, wie, in welcher Rechtsform und von wem die Aufgaben der Daseinsvorsorge wahrgenommen werden. Daseinsvorsorge bedeutet lediglich, dass öffentlich-rechtliche Grundsätze gelten. Das schließt nicht aus, dass der Staat sich zur Erfüllung seiner Aufgaben Privater und zur eigenen Betätigung der Regelungen im Rahmen öffentlich-rechtlicher Vorgaben des Privatrechts bedient (Verwaltungsprivatrecht).
2.1.1
Flughafen Frankfurt
Eine originäre staatliche Aufgabe ist es, die für das Funktionieren der Industriegesellschaft unentbehrliche Verkehrsinfrastruktur zu gewährleisten. Im Zeitalter des Massentourismus gilt das auch für die Errichtung und den Betrieb von Verkehrsflughäfen (OLG Frankfurt Urteil vom 30. August 1996 – 1 HEs 196/96, NStZ 1997, 200; LG Frankfurt Urteil vom 13. Mai 1996 - 5/12 Qs 14/56, NStZ-RR 1996, 259). Eine ausgewogene und funktionierende Flughafenlandschaft mit guten verkehrlichen Anbindungen liegt im Interesse der Allgemeinheit (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Februar 2005 – 8 S 2004/04, VBlBW 2005, 351, 354). Am Luftraum als Verkehrsweg besteht Gemeingebrauch. Der Gemeingebrauch setzt sich mit Rücksicht auf den Flugplatzzwang in der Nutzung der Verkehrsflughäfen und -plätze fort. Was insbesondere die Verkehrsflughäfen im Land Hessen angeht, hat das Bundesverwaltungsgericht für den Flughafen Frankfurt in der Startbahn-West-Entscheidung vom 7. Juli 1978 (4 C 79.76 u.a., BVerwGE 56, 119) zwar einerseits betont, dass die Errichtung und der Betrieb von Verkehrsflughäfen auch eine unternehmerische Entscheidung ist. Es qualifizierte Verkehrsflughäfen gleichwohl als Einrichtungen, mit denen öffentliche Zwecke verfolgt werden, zu deren Gunsten etwa eine gemeinnützige Planung betrieben werden kann. Verkehrsflughäfen haben daher zumindest auch Anstaltcharakter. Eine Anstalt des öffentlichren Rechts ist nach der klassischen Begriffsbestimmung „ein Bestand von Mitteln, sächlicher wie persönlicher Art, welche in der Hand eines Trägers öffentlicher Verwaltung einem besonderen öffentlichen Zeck dauernd zu dienen bestimmt sind.“ (Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht Bd. 2, 3. Aufl., 1924, S. 268). Der weite Anstaltbegriff gilt als „Sammelbecken“ für unterschiedliche organisationsrechtliche Erscheinungen und erfasst alle organisatorischen Subjekte öffentlicher Verwaltung, die nicht Körperschaften und Stiftungen sind (Kemmler, Die Anstaltslast, 2001, S. 30 f.). Daseinsvorsorge und unternehmerische Betätigung liegen in Gemengelage. Das lässt es geboten erscheinen, den anstaltlichen Teil des Verkehrsflughafens dem öffentlichen Bereich zuzuordnen. Die Leistungen sowie personelle und sächliche Organisation dieses anstaltlichen Teils haben nach öffentlich-rechtlichen Kriterien zu erfolgen. Die Fraport AG unterliegt damit meiner datenschutzrechtlichen Kontrolle, soweit sie sich als Betreiberin des Flughafens Frankfurt betätigt.
2.1.2
Flughafen Frankfurt-Hahn
Da die Flughafen Hahn GmbH einen Annexbetrieb der Fraport AG darstellt, ist davon auszugehen, dass die Fraport AG auch den Flughafen Frankfurt-Hahn betreibt. Die Erfüllung einer öffentlichen Daseinsvorsorgeaufgabe in einem anderen Bundesland, ändert nichts an den datenschutzrechtlichen Zuständigkeiten. Im Interesse einer einheitlichen Kontrolle ist (entsprechend den bundesstaatlichen Nacheilegrundsätzen) mit Zustimmung der Datenschutzbehörde des Landes Rheinland-Pfalz von einer Annexzuständigkeit des HDSB auszugehen.
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Im 35. Tätigkeitsbericht wurden unter Ziff. 2 diese Erwägungen auf den Bereich der Public Private Partnerships (PPP) oder Öffentlich-Privater Partnerschaften übertragen, die sich steigender Beliebtheit erfreuen. Es wurde schon erwähnt, dass unter dieser Bezeichnung die unterschiedlichsten Kooperationsformen von Hoheitsträgern mit privaten Wirtschaftssubjekten zusammengefasst sind. Trotz einer Tendenz zur Risikoabwälzung auf die privaten Partner, geht es doch immer um die Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Auch wenn die Privaten (zunächst) die Aufgabenfinanzierung übernehmen und eine (formelle) Privatisierung eintritt, bleibt die Aufgabe öffentlich. In den Kategorien des klassischen deutschen Verwaltungsrechts liegt eine „Verwaltungsmittlung“ vor. Die Verwaltungsmittlung ist neben der Beleihung und der Verwaltungshilfe die dritte Form der Beteiligung von Privaten an der Erfüllung von Verwaltungsaufgaben.
2.2.1
Beleihung
Beleihung bedeutet die Übertragung von Hoheitsbefugnissen. Da der Beliehene die gleichen Befugnisse wie eine Behörde wahrnimmt, muss er datenschutzrechtlich auch wie eine staatliche Behörde behandelt werden. Die Rechtsbeziehungen der Beliehenen zu Dritten betreffen den öffentlichen Bereich Die Kontrollzuständigkeit des HDSB für die Beliehenen des Landes Hessen ist unstreitig gegeben (§ 3 Abs. 1 Satz 2 HDSG).
2.2.2
Verwaltungshilfe
Bei der Verwaltungshilfe führt der Private nach Würdigung der Behörde Hilfstätigkeiten aus. Solche Tätigkeiten können auch das Außenverhältnis, d.h. Rechtsbeziehungen zu Dritten betreffen (z. B. Abschleppen von Fahrzeugen durch Privatunternehmen auf polizeiliche Anweisung). Die rechtliche Zuordnung der jeweiligen Leistungsverhältnisse kann hier Verwirrung stiften. Da der Verwaltungshilfevertrag als fiskalisches Hilfsgeschäft dem Privatrecht zugewiesen wird, soll nach gelegentlich vertretener Auffassung auch das Leistungsverhältnis des Verwaltungshelfers zu Drittbetroffenen dem privaten Bereich zugehören. Zwischen dem Verwaltungshelfer und den Drittbetroffenen bestehen indessen überhaupt keine Leistungsbeziehungen. Rechtlich handelt im Außenverhältnis vielmehr die Behörde. Die Kontrollzuständigkeit des HDSB versteht sich daher von selbst. Datenschutzrechtlich ist dies der klassische Fall der Datenverarbeitung im Auftrag (§ 4 HDSG).
2.2.3
Verwaltungsmittlung
Während für die Verwaltungshilfe die unselbständige Aufgabenerfüllung charakteristisch ist, beauftragt bei der Verwaltungsmittlung eine Verwaltungsbehörde ein privates Unternehmen zumeist durch Vertrag mit der Durchführung einer bestimmten Verwaltungsaufgabe. Das private Unternehmen handelt hier selbständig (Stichworte: Betreibermodell, Betriebsführungsmodell, Konzessionsmodell). Die Verwaltungsmittlung fällt ebenfalls in den öffentlichen Bereich; denn hier kauft die Behörde nicht nur punktuell eine Dienstleistung ein. Vielmehr wird das private Unternehmen mit der eigenständigen Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betraut. Mögen die Verträge, durch die die Verwaltungsmittlung begründet wird, privatrechtlich qualifiziert werden (Abfallentsorgungsverträge, Energieversorgungsverträge, Erschließungsverträge, Konzessionsverträge), mögen die Leistungsbeziehungen zu Drittbetroffenen privatrechtlich strukturiert sein, so handelt es sich doch immer um die Erfüllung öffentlicher Aufgaben im unmittelbaren Allgemeininteresse. Das bedeutet, dass hier die Grundrechte unmittelbar gelten. Wo immer aber die informationelle Selbstbestimmung unmittelbar Geltung beansprucht, da beginnt datenschutzrechtlich der öffentliche Bereich.
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