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Gemeinsam mit den Landesdatenschutzbeauftragten von Brandenburg und Berlin habe ich bei der Gebühreneinzugszentrale (GEZ) ein weiteres Mal die Einhaltung der Datenschutzvorschriften stichprobenartig überprüft. Geprüft wurden u.a. Datenübermittlungen der GEZ an Dritte, der Zugriff der Rundfunkgebührenbeauftragten auf Teilnehmerkonten, die Betriebsstättendatenbank und der elektronische Anmeldungs- und Änderungsdienst.
Die GEZ ist eine öffentlich-rechtliche nichtrechtsfähige Verwaltungsgemeinschaft mit Sitz in Köln, die aufgrund einer Verwaltungsvereinbarung der in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, des ZDF und des Deutschlandradios errichtet worden ist. Sie fungiert als gemeinsames Rechen- und Servicezentrum der Rundfunkanstalten beim Einzug der Rundfunkgebühren. Ihre Aufgaben in diesem Zusammenhang sind vielfältig: Sie nimmt An- und Abmeldungen der Rundfunkteilnehmer entgegen, verwaltet den Teilnehmerbestand, nimmt die Gebühren an und betreibt das Gebühreninkasso, bearbeitet Anträge auf Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht und führt sog. Mailing-Aktionen durch, um Rundfunkteilnehmer, die ihre Geräte nicht angemeldet haben, zur Anmeldung zu bewegen. Die GEZ verarbeitet die Daten im Auftrag der einzelnen Landesrundfunkanstalten. Mit 43 Mio Teilnehmerkonten zählt sie zu den größten Verarbeitern personenbezogener Daten in Deutschland.
6.1.1.1
Datenübermittlungen der GEZ an Dritte
6.1.1.1.1
Auskünfte an Polizei- und Staatsanwaltschaften
An die GEZ gerichtete Auskunftsersuchen der Polizei und der Staatsanwaltschaften betreffen entweder Ermittlungsverfahren gegen Rundfunkteilnehmer, Dritte oder Bedienstete der GEZ. Die GEZ erteilt Auskünfte aus Teilnehmerkonten nur, wenn das Ersuchen schriftlich eingegangen ist, ein staatsanwaltschaftliches Aktenzeichen oder eine polizeiliche Tagebuchnummer und eine Unterschrift enthält. Auskunftsersuchen erfolgten nach Angaben der GEZ bislang ausschließlich im Rahmen der Strafverfolgung, nicht jedoch für Zwecke der Gefahrenabwehr. Auskünfte werden nicht zum Teilnehmerkonto gespeichert, es wird dort auch kein Hinweis auf das Auskunftsersuchen aufgenommen. Bei den Ermittlungen gegen Rundfunkteilnehmer oder Dritte geht es in den meisten Fällen um Vermögensdelikte, wie z.B. Betrug oder Insolvenzstraftaten. Häufig wird lediglich nachgefragt, ob eine bestimmte Person unter einer bestimmten Adresse als Rundfunkteilnehmer gemeldet ist oder war. Vor allem bei Konkursstraftaten wird darüber hinaus oft um Auskunft gebeten, ob noch offene Forderungen der GEZ bestehen (wenn ja, in welcher Höhe) und ob noch Zahlungen in einem bestimmten Zeitraum stattgefunden haben. Eher selten dient das Auskunftsersuchen der Aufenthaltsermittlung einer bestimmten Person.
Die Datenverarbeitung im Zusammenhang mit staatsanwaltschaftlichen und polizeilichen Ermittlungsverfahren begegnete keinen datenschutzrechtlichen Bedenken. Staatsanwaltschaft und Polizei können gestützt auf §§ 161 Abs. 1, 163 Abs. 1 StPO Auskünfte von der GEZ verlangen. Die Datenspeicherung getrennt vom Teilnehmerkonto ist datenschutzrechtlich geboten, da in der Regel kein Zusammenhang zum Teilnehmerkonto besteht. Eine Speicherung im Teilnehmerkonto ist nicht erforderlich und würde dem Grundsatz der Zweckbindung widersprechen. Lediglich über die Speicherdauer gab es zunächst unterschiedliche Ansichten. Die GEZ wollte die Daten über Ermittlungsverfahren nach den handelsrechtlichen Aufbewahrungsbestimmungen des § 257 HGB aufbewahren, was eine zehnjährige Aufbewahrungsdauer bedeutet hätte. Die Landesrundfunkanstalten und die GEZ ließen sich jedoch davon überzeugen, dass es sich bei den Akten über Auskunftsersuchen nicht um Unterlagen i.S.v. § 257 Abs. 1 HGB handelt. Die Unterlagen werden nunmehr vier Wochen nach Bearbeitung gelöscht.
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§ 161 Abs. 1 StPO Zu dem in § 160 Abs. 1 und 3 bezeichneten Zweck ist die Staatsanwaltschaft befugt, von allen Behörden Auskunft zu verlangen und Ermittlungen jeder Art entweder selbst vorzunehmen oder durch die Behörden und Beamten des Polizeidienstes vornehmen zu lassen, soweit nicht andere gesetzliche Vorschriften ihre Befugnisse besonders regeln. Die Behörden und Beamten des Polizeidienstes sind verpflichtet, dem Ersuchen oder Auftrag der Staatsanwaltschaft zu genügen, und in diesem Falle befugt, von allen Behörden Auskunft zu verlangen.
Die Behörden und Beamten des Polizeidienstes haben Straftaten zu erforschen und alle keinen Aufschub gestattenden Anordnungen zu treffen, um die Verdunkelung der Sache zu verhüten. Zu diesem Zweck sind sie befugt, alle Behörden um Auskunft zu ersuchen, bei Gefahr im Verzug auch, die Auskunft zu verlangen, sowie Ermittlungen jeder Art vorzunehmen, soweit nicht andere gesetzliche Vorschriften ihre Befugnisse besonders regeln.
(1) Jeder Kaufmann ist verpflichtet, die folgenden Unterlagen geordnet aufzubewahren:
(2) Handelsbriefe sind nur Schriftstücke, die ein Handelsgeschäft betreffen. |
6.1.1.1.2
Auskunftsersuchen von Finanzämtern, kommunalen Behörden und Sozialleistungsträgern
Anfragen von Finanzämtern oder kommunalen Behörden beantwortet die GEZ nicht. Die Anfragen erfolgen in der Regel ins Blaue und zielen auf eine Übermittlung von Bankverbindungen und Anschriften. Auch Anfragen von Sozialleistungsträgern, zunehmend von ARGE nach SGB II, beantwortet die die GEZ nicht. Nach Angaben der GEZ geben sich die anfragenden Behörden in der Regel damit zufrieden, dass sie keine Auskunft erhalten.
Bei ihrer restriktiven Auskunftspraxis orientiert sich die GEZ an der strickten Zweckbindung, die § 3 Abs. 3 Satz 1 RGebStV für Gebührendaten vorschreibt. Angesichts des Umstands, dass sich die Finanzbehörden anscheinend mit der Auskunftsverweigerung abfinden, brauchte nicht geklärt zu werden, ob insbesondere die in § 93 Abs. 1 Satz 2 AO geregelte Auskunftspflicht die Zweckbindung des § 3 Abs. 3 Satz 1 RGebStV aufhebt.
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§ 3 Abs. 3 Satz 1 RGebStV Die Landesrundfunkanstalt darf die in Abs. 2 genannten Daten nur für die ihr im Rahmen des Rundfunkgebühreneinzugs obliegenden Aufgaben verarbeiten und nutzen.
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Die GEZ bzw. die Landesrundfunkanstalten schalten bei der Einziehung offener Rundfunkgebührenforderungen die Fa. Creditreform ein. Dies erfolgt nach Angaben der GEZ am Ende des förmlichen Mahn- und Vollstreckungsverfahrens. Creditreform wird demnach erst tätig, wenn eine offene Forderung trotz eines durchgeführten Vollstreckungsverfahrens nach dem Verwaltungsvollstreckungsrecht nicht eingetrieben werden konnte.
Die Forderungen werden nicht an Creditreform abgetreten. Creditreform führt keine Zwangsmaßnahmen durch, sondern wird nach der Verfahrenskonzeption der Landesrundfunkanstalten nur als Verwaltungshelfer tätig. Creditreform schreibt die Gebührenschuldner in der Regel zweimal an. Beide Schreiben sind mit der GEZ abgestimmt. Im ersten Schreiben wird der Schuldner über die Beauftragung informiert und gebeten, die Forderung zu begleichen. Creditreform bezeichnet sich in diesem Schreiben als Vermittler und beschreibt die Zahlungsaufforderung als Chance, weitere Unannehmlichkeiten und Kosten zu vermeiden. Das zweite Schreiben weist den Schuldner auf die bestehende Vollstreckbarkeit des Bescheids hin und bietet ihm die Möglichkeit an, bei Zahlungsschwierigkeiten Vollstreckungsschutz zu beantragen. Es wird darauf hingewiesen, dass Creditreform mit der Landesrundfunkanstalt in Verhandlung über den Vollstreckungsschutz stehe. Nach Auskunft der GEZ ist das Verfahren sehr erfolgreich.
Ob und in welchem Umfang die Beauftragung von Creditreform zulässig ist, ist zunächst eine verwaltungsrechtliche Frage. Die Vollstreckung öffentlich-rechtlicher Forderungen ist eine hoheitliche Aufgabe, für die das Verwaltungsvollstreckungsrecht maßgeblich ist. § 7 Abs. 6 Satz 1 RGebStV ordnet die Anwendung der Vorschriften über den Verwaltungszwang ausdrücklich an. Damit steht fest, dass Creditreform nicht mit Aufgaben der Vollstreckung betraut werden könnte, da dies nur im Wege der Beleihung möglich wäre, die hier nicht gegeben ist. Creditreform kann daher lediglich als Verwaltungshelfer tätig werden. Folgerichtig sieht das von der GEZ und den Landesrundfunkanstalten festgelegte Verfahren dies auch so vor. Datenschutzrechtlich folgt daraus, dass Creditreform nur im Wege der Auftragsdatenverarbeitung gemäß § 4 HDSG für den Hessischen Rundfunk tätig werden kann. Auch das entspricht der Konzeption der Landesrundfunkanstalten.
Zu monieren war, dass der HR seiner Pflicht, den HDSB gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 HDSG vorab über die Beauftragung zu informieren, nicht erfüllt hatte. Darüber hinaus enthielt der Vertrag mit Creditreform keine Klausel, wonach sich der Auftragnehmer meiner Kontrolle unterwirft. Der HR hat eine entsprechende Vertragsänderung zugesagt. Von mir zur Sicherung, dass die gesetzlichen Grenzen der Auftragsdatenverarbeitung eingehalten werden, konkret angeregte inhaltliche Präzisierungen des Vertrages im Hinblick auf das Zahlungsverfahren hält der HR allerdings für entbehrlich. Verwaltungshilfe und Datenverarbeitung im Auftrag sind dadurch gekennzeichnet, dass lediglich untergeordnete Hilfstätigkeiten übertragen werden können. Der Auftragnehmer darf keinen eigenen Entscheidungsspielraum erhalten, sondern muss streng weisungsgebunden handeln. Dem widersprechen Vertragsregelungen, die Creditreform das Recht einräumen, über Zahlungsmodalitäten und das Mahnverfahren (Anzahl und Inhalt der Mahnschreiben) zu entscheiden.
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§ 7 Abs. 6 Satz 1 RGebStV Bescheide über rückständige Rundfunkgebühren werden im Verwaltungszwangsverfahren vollstreckt.
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Kein Einvernehmen konnte mit dem Hessischen Rundfunk darüber erzielt werden, in welchem Umfang Rundfunkgebührenbeauftragte einen Online-Zugriff auf die bei der GEZ geführten Teilnehmerkonten erhalten dürfen. Der Hessische Rundfunk beschäftigt ca. 100 Gebührenbeauftragte. Sie haben die Aufgabe, Personen zu ermitteln, die Rundfunkgeräte zum Empfang bereithalten, diese jedoch nicht bei der GEZ angemeldet haben. Die Rundfunkgebührenbeauftragten stehen in keinem Arbeitsverhältnis zu den Rundfunkanstalten, sondern sind als freie Mitarbeiter tätig. Die Datenverarbeitung erledigen sie zum größten Teil in ihrem häuslichen Bereich oder vor Ort bei den besuchten Personen. Dazu hat ihnen die GEZ einen Online-Zugang zu sämtlichen 43 Mio. Teilnehmerkonten eingerichtet, der sowohl mit stationären als auch mobilen Geräten genutzt werden kann.
Den bundesweiten Zugriff der Gebührenbeauftragten auf die Teilnehmerkonten rechtfertigt der HR in erster Linie mit der Außenwirkung des Beauftragten-Dienstes, dessen Kompetenz und Souveränität. Sachverhalte müssten sofort und einvernehmlich beim Teilnehmer geklärt werden. Dies liege sowohl im Interesse des einzelnen Rundfunkteilnehmers als auch der Gemeinschaft der Gebührenzahler, denn dadurch ließen sich unklare Gebührensituationen vermeiden, die zu fehlerhaften Gebührenbescheiden und zu erheblichen Prozess- und Prozesskostenrisiken für die Landesrundfunkanstalten und damit die Gesamtheit der Gebührenzahler führen könnten.
Dem ist entgegenzuhalten, dass Gebührenbeauftragten durchaus eine datenschutzrechtlich angemessene Rolle bei Zugriffen auf die Teilnehmerkonten zugewiesen werden kann. So können z.B. beim WDR Unterbeauftragte das Abrufverfahren nicht nutzen. Einer eventuellen Qualitäts- und Effizienzsteigerung im Beauftragten-Dienst durch den bundesweiten Datenzugriff stehen erhebliche Datenschutzrisiken gegenüber. Selbst durch eine Protokollierung der Datenzugriffe lässt sich eine missbräuchliche Verwendung der Daten nicht ausschließen. Es gibt keinen vergleichbaren Verwaltungsbereich, in dem „externen“ Mitarbeitern derartige Rechte und Möglichkeiten eingeräumt werden. Die Zugriffsmöglichkeit muss deshalb wieder auf den geographischen Zuständigkeitsbereich der Gebührenbeauftragten beschränkt werden.
6.1.1.3
Betriebsstättendatenbank
Die GEZ vermutet bei den nicht privaten (NP-)Teilnehmern, (d.h. gewerblichen Teilnehmern) einen hohen Prozentsatz nicht gemeldeter Rundfunkteilnehmer. Sie geht davon aus, dass weniger als 50% der Teilnehmer gemeldet sind und die Zahl der angemeldeten Geräte noch deutlich unter diesem Wert liegt. Vor diesem Hintergrund arbeitet die GEZ seit längerem an der Errichtung einer NP-Datenbank, die als Arbeitsmittel zur Erhöhung der Anmeldequote der GEZ, den Landesrundfunkanstalten und den Rundfunkgebührenbeauftragten zur Verfügung stehen soll. Die Datenbank soll genutzt werden für Mailingaktionen, Telefonmarketing, den Beauftragtendienst sowie für Regional- und Eventmarketing. In der NP-Datenbank werden u.a. folgende Merkmale gespeichert:
Soweit Datensätze über Freiberufler, Einzelunternehmer, Kleingewerbetreibende usw. gespeichert werden, handelt es sich um Daten natürlicher Personen, so dass für diesen Teil der Datenbank die datenschutzrechtlichen Vorschriften gelten. Die Daten über juristische Personen unterliegen nicht den gesetzlichen Datenschutzbestimmungen.
Die Datenerhebung bei einem externen Anbieter überschreitet in einigen Fällen das gesetzlich zulässige Maß. § 8 Abs. 4 RGebStV erlaubt grundsätzlich die Erhebung personenbezogener Daten bei Dritten ohne Kenntnis des Betroffenen. Unerheblich ist, ob es sich um Daten von Teilnehmern handelt oder nicht. Es genügt, dass die Daten zur Feststellung, ob ein Teilnehmerverhältnis besteht, erhoben, verarbeitet oder genutzt werden. Die NP-Datenbank erfüllt diese Voraussetzung. Auch die Anforderung, dass die Datenbestände geeignet sein müssen, Rückschlüsse auf die Gebührenpflicht zuzulassen (§ 8 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 RGebStV), ist erfüllt. § 8 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 RGebStV erlaubt allerdings nur die Erhebung der dort enumerativ aufgeführten Daten. Die Regelung gestattet weder die Erhebung der Mitarbeiterzahl, der Bettenzahl, der Betriebsgröße noch der Anzahl der Kfz.
Die GEZ und die Landesrundfunkanstalten sind dagegen der Ansicht, dass die Erhebung auch dieser Daten zulässig sei. Sie berufen sich darauf, dass es sich um Daten aus allgemein zugänglichen Quellen handele. Für derartige Daten gilt das Hessische Datenschutzgesetz nicht (§ 3 Abs. 4 HDSG). Beide übersehen jedoch, dass die Norm in diesem Falle nicht anwendbar ist. § 8 Abs. 4 RGebStV ist eine bereichsspezifische Vorschrift zur Erhebung personenbezogener Daten bei nichtöffentlichen Stellen ohne Kenntnis des Betroffenen. Sie regelt abschließend die Datenerhebung der GEZ und der Landesrundfunkanstalten und unterscheidet nicht zwischen Daten aus allgemein zugänglichen Quellen und solchen, die diese Eigenschaft nicht haben. Als bereichsspezifische Regelung geht § 8 Abs. 4 RGebStV den Bestimmungen des HDSG vor (§ 3 Abs. 3 HDSG), so dass ein Rückgriff auf § 3 Abs. 4 HDSG nicht möglich ist.
Darüber hinaus handelt es sich bei den von der GEZ angemieteten Daten nicht um allgemein zugängliche Daten i.S.v. § 3 Abs. 4 HDSG. Allgemein zugänglich sind Daten, wenn sie sowohl in ihrer Zielsetzung als auch in ihrer Publikationsform einem unbegrenzten Personenkreis ohne rechtliche oder tatsächliche Hürden ohne Weiteres zugänglich sind. Bei der Veräußerung von Privatanschriften durch privatwirtschaftliche Adresshändler erhält gerade nicht ein unbegrenzter Personenkreis Zugang zu diesen Informationen. Vielmehr entscheidet der Adresshändler als Privatrechtssubjekt im Rahmen seiner Privatautonomie ganz individuell darüber, welchem Personenkreis er seine Informationen zur Verfügung stellt. Private Adresshändler sind nicht verpflichtet, ihre Informationen jedermann zugänglich zu machen. Anders verhält es sich bei Daten in veröffentlichten Medien, Adressbüchern, Telefonbüchern oder öffentlichen Registern wie dem Handelsregister, die jeder ohne Weiteres erhalten kann. Zudem mietet die GEZ nicht nur schlichte Adressdaten an, die in der Tat häufig in öffentlich zugänglichen Registern enthalten sind. Sie erhält von den Adresshändlern selektierte und strukturierte Datenbestände, die in dieser Form nicht ohne Weiteres allgemein zugänglichen Quellen entnommen werden können.
Eine Erhebung und Speicherung von Daten, die über den in § 8 Abs. 4 Satz 2 N. 2 RGebStV festgelegten Datensatz hinausgehen, ist daher unzulässig.
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§ 8 Abs. 4 RGebStV
Die zuständige Landesrundfunkanstalt oder die von ihr beauftragte Stelle nach Absatz 2 kann zur Feststellung, ob ein den Vorschriften dieses Staatsvertrages genügendes Rundfunkteilnehmerverhältnis besteht, und zur Verwaltung von Rundfunkteilnehmerverhältnissen personenbezogene Daten bei nichtöffentlichen Stellen ohne Kenntnis des Betroffenen erheben, verarbeiten oder nutzen. Voraussetzung dafür ist, dass Es dürfen keine Daten, die Rückschlüsse auf tatsächliche oder persönliche Verhältnisse liefern könnten, an die übermittelnde Stelle rückübermittelt werden. Die Daten sind spätestens zwölf Monate nach ihrer Erhebung zu löschen. Sie sind unverzüglich zu löschen bei Feststellung des Nichtbestehens oder des Bestehens eines Rundfunkteilnehmerverhältnisses, das den Voraussetzungen dieses Staatsvertrages entspricht. Das Verfahren der regelmäßigen Datenübermittlung durch die Meldebehörden nach den Meldegesetzen oder Meldedatenvermittlungsverordnungen der Länder bleibt unberührt.
(3) Soweit besondere Rechtsvorschriften über den Datenschutz bei der Verarbeitung personenbezogener Daten vorhanden sind, gehen sie den Vorschriften dieses Gesetzes vor. (4) Dieses Gesetz gilt nicht für personenbezogene Daten, solange sie in allgemein zugänglichen Quellen gespeichert sind sowie für Daten des Betroffenen, die von ihm zur Veröffentlichung bestimmt sind.
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